这样一来，问题就出现了，青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商管……很自然地，在青蛙的管理上，我们很容易看到类似于基层执法时“七八个大盖帽，管不好一个破草帽”的“政出多门”、“九龙治水”现象。

当然，青蛙的故事只是一个比喻，并无确指。但这一故事，却折射出了当前机构管理中的一个重要问题：行政机构的“条块化”职权分割。随着时代发展、社会变迁，权责分工的界限越来越清晰，“九龙治水”的问题开始越来越多地暴露出来。

顾名思义，“九龙治水”就是所有的龙都去治水，没有人管布雨之事。映射到现实中，就是对于那些立竿见影、有利可图的项目，大家都想挤进去分一杯羹；对于那些投入大、见效慢还得罪人的项目，大家都往后退，比谁跑得快。最后，监管空白和监管打架的现象就这样形成了。

过去国土规划、城市规划、主体功能区规划分别由国土部、住建部、国家发改委制订，三个部门之间没有隶属关系，各自制订自己的规划，结果出现了不同的规划之间交叉、重复，甚至不一致。现在这些规划功能合并在自然资源部，由同一个部门负责制订这些规划，既可以避免规划“打架”，又可以节约制订规划的行政成本和技术资源。对于组建生态环境部，有助于解决政府规制时出现的“九龙治水”问题，通过把环保部、国家发改委、国土部、水利部、农业部、国家海洋局、南水北调工程建设委员会办公室的环境保护职能归并，使得天气、空气、地面、农田、地下水、河湖海，以及人工渠等的生态环境保护监管权力集中在一个部门，形成一个规制体系，各类监管按照分工，协同执法，可以明显提高生态环境保护的执法力度。

整合

八部门职能整合 落实“多规合一”

从改革细则可以看出，新的部门整合了此前8个部门的职能，核心在于规划和调查职能。十八大以来，中央开始一直强调、贯彻多规合一、生态文明、用途管制、空间治理的关键词。中国国土资源经济研究院副研究员、全国国土规划纲要领导小组办公室常务秘书强海洋认为，多规合一的规划是自然资源部改革的龙头，起到冲锋号的作用。

复旦大学环境经济研究中心副主任李志青表示，国务院分别在国土资源部和环境保护部的基础上重新组建“自然资源部”和“生态环境部”，这两个重新组建的部门肩负着超大规模的体量和职责，称得上是“超级部门”，尽管在名称上不再突出“保护”两字，但组建“超级部门”的初衷显然是更好行使“保护”之责。

自然资源和生态环境保护工作牵涉甚广，从保护对象的管辖范围、保护技术的标准和流程一直到保护的执行和实施，都需要各相关部门和地区的参与和合作，远远不是某一个部门和地区就能全部解决的。

那么自然资源部和生态环境部，它们之间的职责又有什么区别？

简言之，自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，生态环境部整合了原环保等七个部、委、办的环境保护与污染防治职能。通俗来说，前者将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管；后者将主要负责生态环境质量的监管。

这两个新组建的部门，其实也有相关性。用网友的话来说：两者合作，将实现 “上管天，下管地，中间管空气”。这实际上也完整地体现了“山水林田湖草”是一个生命共同体的重要原则。

自然资源部的组建本身也充分体现了整合的优势。我们可以以改革中涉及到的“土地资源为基础的空间规划”为例。

众所周知，过去，作为社会经济发展的重要基础，它曾是发改、国土、住建等主导权竞争的焦点。试想，如果城市边缘有一块地，既适合建商场、住宅，又能植树造林，或恢复成湿地，这块地在过去一定是不同部门的“必争之地”。

这样一来，一项资源的开发或者保护，可能就不是基于科学的理性判断，或者社会各界的共同需求，而是由多个相关部门中谁更强势来决定的。在经济发展优先的导向下，最后往往是资源开发部门而不是资源保护部门“笑到最后”。

现在，自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起，就能对各类规划进行统筹，相当于真正实现“多规合一”。我们都说要“一张蓝图干到底”，自然资源部的一大重要职责，就是给出这张蓝图的空间底图，告诉我们哪些地方能开发，哪些地方要保护。

职权

掌握巨大职能 统筹各类规划

自然资源部职权范围，简单来说，可以归结为两条红线。

一条是可以在地图上肉眼可见的“生态红线”。各类国家公园、自然保护区、饮用水源地，重要森林、湖泊、海岛、湿地等，都要被划入生态红线，禁止或限制开发。要知道，这些可是占国土的四分之一到三分之一，关系到中华民族千秋万代瓜瓞绵延的生态区域，任何情况下都是不能动的。

另外一条则是“资源开发利用上限”。相较于前者，这更像是一条隐形的控制红线。怎么理解？说水资源开发利用率、矿产资源开采总量控制指标，可能有些抽象，其实岛友们只需要想象越来越紧张的城镇建设用地指标，就能明白其中通行的道理。

不仅如此，一项自然资源的开发，往往关系到生态系统中的其他要素，如果不加注意，后患更是无穷。

还是以青蛙的生存和栖息为例。如果开采某座大山上的矿产，就会破坏山上的森林植被，从而让山间的溪流和山下的湖泊干涸，最后影响某种青蛙的生存。这时候，是否决定开采，可以开采到什么程度，每年可以开采多少，可以开采几年等问题的确定，既要考虑社会经济发展对矿产的需求程度，又要考虑林业资源、水资源破坏带来的损失，还要考虑青蛙的物种多样性价值。

这些工作由一个部门统筹，要比多个部门协调高效得多。

中央编办二司课题组认为，“在实现所有者和监管者分开、整合相关职责的基础上，重点应处理好四方面的关系。”这也是新成立的自然资源部必须认真面对和完成的新使命。

这四个方面的关系包括：处理好政府与市场的关系。既要加强监管，又要在自然资源资产配置方面要发挥市场的决定性作用；处理好自然资源资产所有者与自然资源监管者的关系。建立沟通协商和监督制约机制，实现信息共享；处理好中央与地方的关系。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围；处理好自然资源监管与环境治理的关系。合理界定自然资源监管与环境治理的权责边界，做到相互协调、相互促进。

确权

确权职责统一