这是我们学院组稿的一部专著《中国之治：国家治理体系和治理能力现代化十五讲》的一讲，已经由中国人民大学出版社出版。这是我负责的第5讲，大家多提意见啊！

“中国之治”背景下的财政体制改革

[摘要]我国的财政体制经过70年的变迁，大致经历了“站起来”、“富起来”和“强起来”的三个阶段，其中，治理理念与治理手段的中国特色在不同阶段均有所体现。本文按照三个阶段进行了系统的分析，得到了我国财政体制由模仿追随到尝试探索、再到借鉴创新的路径轨迹。同时也提出了新时代背景下未来现代财政制度发展的方向和亟待解决的关键问题。

[关键词]中国之治；财政体制；现代财政制度

新中国成立70年来，我国财税体制的变迁大致可以分成三个阶段，即从建国开始的统收统支以及“一五”时期之后的统一领导、分级管理，这是第一个阶段，我们可以归纳为“站起来”的时期；第二个阶段是20世纪80年代初实行的包干制体制，到1994年后实行分税制体制的改革与完善，可以归纳为“富起来”的时期；从党的十八届三中全会召开以来现代财政制度建立可以算是第三个阶段，我们将其归纳为“强起来”的时期。如果把这三个阶段作为体制的变迁来看，可以明显的看出有着中国自己特色的发展路径与轨迹。

一、“站起来”时期的财政体制-计划经济时期集权体制的建立

建国之初，当时全面进入社会主义计划经济时期，但面临的主要矛盾是供给严重的不足。所以一种必然的选择就是中央高度集权，采取全国一盘棋的策略，因此，在财税体制上，收入统一上交中央，支出再由中央统一安排。中央的高度集权决定了整个财政活动都是由中央来做统一规划，地方的权利相对来说非常小，并且在体制上运行上也采取的是动态的调整，收入与支出的上解或者拨付比例一年一定。这段体制大致贯穿了新中国的前30年。如果说这样的体制从优势而言就是中央具有绝对的权威，可以从决策层面平衡各地区的差异。问题同样也很明显，那就是严重影响了地方的积极性。经济相对较好的地方，多收不一定多支，而经济相对落后的地区，少收未必少支。这种体制安排注重了公平，但影响了效率。当然这也和当时的整个政治、经济乃至国际的环境有一定的关系，需要举全国之力发展恢复经济，发展生产。这一时期，虽然有着与前苏联学习与模仿的痕迹，但我国还是通过独立自主，初步构建了较完备的工业体系，“大一统”这种财政体制的选择有其时代的必然，也就成为中国特色的一种表现。

二、“富起来”时期的财政体制--改革开放的包干制体制及分税制改革

（一）包干制体制的改革

伴随着十一届三中全会的召开，我国全面迎来了改革开放。包干制模式也被应用到财政体制改革中来。当时的突破点就是改变统收统支，实行“放权让利”和“分灶吃饭”两个维度的改革。这其中，“放权让利”立足解决国家与企业的关系，这又经历了两步“利改税”以及尝试了“税利分流”的改革；“分灶吃饭”则着力解决中央与地方的财政关系，旨在充分调动地方的积极性。1980年到1984年，第一次实行了一定5年不变的“划分收支，分级包干”体制，1985年到1987年，在完成利改税的基础上，尝试实行“划分税种，核定收支，分级包干”，有了分税的影子，但由于税制设计的问题，到了1988年开始，就演变为多种形式的“财政大包干”。这种大包干的实施，凸显了包干制体制的问题，即形成了“诸侯经济”，阻碍了全国统一市场的形成，不利于国家产业结构调整、产业政策实施，而且带来预算外资金膨胀、土地财政兴起和中央财政职能弱化等后果。

这期间的改革，尝试的成分使得中国特色变得更为明显。从理论研究的角度看包干制体制带有一定的财政联邦制色彩。这种体制适当的向地方进行分权，使得这段时期成为企业和地方比较活跃的时候。但也影响到了整个国家的总体战略的安排。从“两个比重下降”的大讨论可以感觉到中央对财政包干制的反思。

（二）分税制体制的改革

1992年党的十四大召开，我国建立了社会主义市场经济体制，这为财政体制的改革提供了最大的宏观背景。分税制体制改革一步步推开。这其中透露出很多在当时特定情况下的中国之治的表现。具体而言：

第一，这是以行政主导所完成的一次改革，政府的作用非常突出。当时我国并没有制定《预算法》，财税体制的法律规范仅是1991年实施的《国家预算管理条例》，这部条例中，并未就我国的财税体制进行制度的规定。所以，分税制的改革是在政府的强力推动下完成的。

第二，分税制的实行使得中央和地方在收入和支出的划分方面出现了非常具有中国特色的变化，实际上带有一定的体制矫正的属性。分税制开始实施的前后两年， 即1993年和1994年，中央财政收入和地方财政收入占财政总收入的比重发生了显著的改变，如图1所示，出现了一个非常明显的“剪刀”。

图1 1978年以来我国中央与地方财政收入的比例

从图1可以看出，在分税制实施之前，地方财政收入占了大部分，中央只占小头，但经过分税制改革之后，变成中央的比例高于地方的比例，这是收入的变化。

再看中央财政支出与地方财政支出的比例情况，如图2所示。

图2 1978年以来中央财政支出与地方财政支出的比例

从图2可以看出，但是支出的比例并没有随着收入比例的变化而变化，相反，地方支出的占比还在1994年之后不断在扩大。这就出现了地方财政收支的负缺口，中央财政收支的正缺口。当然，分税制体制一个很重要的制度安排是建立了纵向的转移支付制度，以实现各级财政的事情与财力的匹配。与包干制相比带来的最大的变化是中央对地方调控能力的加强。同时在税收体制方面实行国地税两套税务机构，并将1994年完成的税制改革的新一套税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。可以把1994年完成的分税制改革概括为“分权、分税、分征、分管”，希望借此调动中央和地方的两个积极性。

从实行分税制的1994年以后，我国的财政收入从1994年的5218.1亿元增长到2018年的183359.84亿元，增长了35倍；财政支出由1994年的7529.7增长到2018年的281266.32亿元，增长了37倍，财政收支增长的幅度非常明显（见图3）。

图3 1994以来的我国财政收支增长情况

与之相伴的问题是我国的财政赤字也同样有非常大的增长。图4显示的是一般公共预算口径下的财政赤字，直观的看增长增幅还算均匀，但绝对值已经很高。

图4 1994年以来我国的一般公共预算口径下的财政赤字

图5则是调整口径后在每年两会上报告的财政赤字与赤字率的情况。从预算安排的层面可以看出，财政赤字的安排与我国财政政策的周期存在极大的关联性。1998年，为了应对当时的亚洲金融危机，政府实施第一轮积极财政政策，赤字增长的速度开始加快，到2003年，财政政策由积极渐变为稳健，赤字规模也逐渐下降。但到了2009年，为了应对次贷危机引发的经济衰退，我国实施第二轮积极财政政策，财政赤字发生了突变性的增长，并且增长的幅度有加快的趋势。个别年份的赤字率接近了国际的警戒线。财政赤字的不断增长，伴随的将是政府债务的进一步增加。从这个意义看，分税制后，财政的压力并没有减轻。

图5 我国1994年以来的财政赤字（预算口径）与赤字率情况

可以看出我国这一时期的财政体制改革是一个不断 “放权” 的过程，但在这个过程中不断地出现“一放就乱，一收就死”的问题，从而导致改革的实践与改革的最初设计方案渐行渐远。1994 年分税制改革的核心内容是财权与事权的匹配，但因为这个财权始终没能够到位，就改为事权与财力的匹配。但是事权与财力相匹配时，这两者不是同一性质的东西，理论上是不能直接匹配的。因此后来又提出支出责任与财力相匹配，通过这一间接的方式达到匹配。迫于现实条件我国的财政体制改革存在由分税制向“分钱制”倒退的风险。

三、“强起来”时期的财政体制改革----现代财政制度的建立

党的“十八大”提出国家治理能力和治理体系现代化的概念之后，财政体制的改革也开启了新的一页。在十八届三中全会的决定中，将财政改革的定位提到了极高的高度，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。”有关财政体制的改革提到了三个层面的改革。我们将这个逻辑框架界定为现代财政制度。也是将财政体制改革镶嵌到国家治理体系与治理能力现代化大的背景下一个正确且必然的选择。

在现代财政制度的框架下，具体包括了三方面的改革：

第一，事权的划分与支出责任的匹配

1994年改革的时候按照典型的分级分税体制做过了事权的划分，但执行中的20余年，事权的下移和财权上移使得央地收支之间越来越不匹配，现实工作中经常提到的“中央请客地方买单”情况很普遍。这在图3和图4上有很清楚的显现，央地的关系是越到基层缺口越大，基层对上级依赖程度也越高。2008年后随着“四万亿”的启动，事实上的“钓鱼”项目大量存在，土地财政问题、地方政府融资平台问题和隐性债务问题越来越被理论界和实际部门所关注。如此多的问题出现，把板子都打在地方政府身上也有失公平，其根源还是体制本身的问题。十八届三中全会与十三五规划针对这些问题都制定了具体的改革措施，这其中包括：

1.按照外部性、信息复杂性和激励相融三原则，改善中央和地方政府间的职能划分。中央政府要集中一部分社会保障、公共卫生、教育、跨区域重大项目、社会关系和谐稳定等职能；建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。2016年国务院出台的关于中央地方财政事情与支出责任划分的意见已经有了初步的框架，后续的细化与落实就成为关键。

2. 适度调整政府间收入划分。根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率原则，合理划分税种，将收入周期波动性较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税（或中央比例较高的共享税）；将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划分地方税（或地方比例较高的共享税）；结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，完善增值税划分办法。

3.规范非税收入。逐步将土地资源类收入以及各种特许经营权收入纳入中央与地方收入划分范围；

4.完善转移支付体系。强化一般性转移支付，促进基本服务均等化；完善中央对地方转移支付制度，规范一般性转移支付制度，完善资金分配办法，提高财政转移支付透明度。

5.进一步完善省以下财政体制。进一步调整和完善省以下财政管理体制，均衡区域内纵向和横向财力，增强基层保障能力，优化区域内财力分配，健全省以下财力分配机制。

第二，税收制度的改革与完善

1994年之后通过分税制框架，设计了一套新模式，包括国地税分开，以及中央税、地方税、共享税的划分等。伴随着中央与地方事权与责任的重新划分，税制的改革也成为了必须解决的重要环节。

在现代财政制度下，一个新的税制改革方向也基本明确，其基本原则包括：按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重。

这其中，可以从以下几个方面来分析税收制度的改革：

1.在落实税收法定原则方面

全国人大常委会法工委于2015年3月出台贯彻实施意见，要求必须按照法律规定设税、征税、治税，明确提出在2020年以前，要将现行税收条例都上升为法律，实现所有税种的设立、征收、管理均由法律来加以规范，并相应废止相关授权决定的改革要求和时间表。

目前我国开征共18个税种。截止2019年12月，在我国当前的税收法律制度框架中，税收实体法包括个人所得税法、企业所得税法等9部，占全部需要立法税种的二分之一。尽管其他税种仍然是以国务院行政法规的形式进行约束，但2018年以来，财政部先后发布了城市维护建设税、印花税、土地增值税、增值税和消费税相关法律的征求意见稿，说明在税收实体法方面加快了落实税收法定原则的进程，但要完成税收法定的改革目标，我国的关税、房产税（房地产税）、契税、城镇土地使用税等税种也需要加快立法步伐。

2.在实体税改革的方面

2014年以来实体税的改革则聚焦于以下税种：

一是全面完成营业税改增值税改革，建立规范的消费型增值税制度，使得税收链条被完全打通；

二是进行个人所得税的综合与分类所得税制的改革，实质性的推进将改变整个社会对个人所得税的认知，影响税收意识和税收诚信体系的建设；

三是完善消费税制度，调整纳税项目，改变消费税的征收环节，从而进一步增强消费税对消费领域的调节；

四是实施资源税从价计征改革，逐步扩大征税范围，同时开征环境保护税，使我国绿色税收体系初步建立；

五是推进房地产税立法。这是一项系统工程，涉及各方利益，需要做大量的前期工作，也将对房地产相关行业以及地方税体系的完善起到至关重要的作用；

3.在税收的结构调整方面

经过实体税种的不断调整，我国直接税的比重呈现出了不断上升的趋势。流转税的占比由2009年的54.2%下降到2018年的46.1%，所得税的比重则由26.1%上升到2018年的31.5%，这里还没有包括财产税的部分。直接税比重的不断提升，对减少税负转嫁，公平税收负担有着积极的作用。2019年伴随着大范围的“减税降费”，这一结构还会发生较大的变化。

在税务机构的改革中，按照十九届三中全会的安排，完成了国地税两套税务机构的实质性合并，目标是完善税收征管方式，提高税收征管效能，并配合“放管服”的改革，进一步优化税收环境。

第三，建立我国的现代预算制度

一个现代化治理的国家，必须是一个“预算国家”，在现代财政制度框架下的预算制度改革，实际上就是解决好法定预算问题、预算强约束问题和预算绩效问题。这里包括了建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制；完善全口径的政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善社会保险基金预算编制制度；实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，加强与经济社会发展规划计划的衔接；全面推进预算绩效管理；建立政府资产报告制度，深化政府债务管理制度改革，建立规范的政府债务管理及风险预警机制；建立权责发生制政府综合财务报告制度和财政库底目标余额管理制度以及扩大预算公开范围，细化公开内容等多方面的改革。

从总体上看，包干制的改革是调动了地方的积极性，分税制之后中央的调控能力更强，现代财政制度的改革目标就是更多体现在如何重新调动和发挥中央和地方的积极性。在兼顾公平的同时解决财政运行的效率。

十九大报告对现代财政制度架构没有做太多的调整，但是做了很多限定词。在央地关系的处理上，提到了“权责清晰、区域均衡、财力协调”几个方面。在预算制度下也加上了比《预算法》更细致的表述，就是在“全面规范、透明”后面加上了“标准科学”和“约束有力”的限定。并单独提到了全面实施预算绩效管理。税收制度方面更多的体现进行税制的深化改革，有地方税系建立的重点侧重。

十九届四中全会的决定中关于现代财政制度的改革有了更新的表述，“中国之治”的内含开始赋予更多的协同治理的内容。主要有以下三个方面：

第一，“决定”提到“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”。可以看出实际上是把财政和金融作为政策工具来协同应用，对投资、就业、消费、区域发展进行宏观的调控，作为一个体系的建设，需要非常的综合化。

第二，“决定”提到“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重。”这是一个调节制度完善，调节制度的手段体现为通过税收，包括社保和转移支付，解决再分配的公平问题，着力解决收入分配差距、地区差距、行业差距，加强制度调节。

第三，“决定”提到“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。这一段的表述承接了十九大的报告内容，也为未来的现代财政制度的建设提出了新的要求：

1.政府间财政关系法制化的问题，即真正意义上把中央地方的政府间关系，以法制化的关系固定下来，包括是否要制定财政基本法。这要求改变以往行政化的程度过于显著的政府主导色彩。

2.政府间事权与财权划分，这个建议是被重新提出的。以前在我国的大环境下事权和财权是不可能对应的，所以有了事权与财力相匹配的中国特色安排。这次重新提出财权划分问题，非常值得关注和研究。

3.事权、责任、财力相结合。“十八届三中全会”提出事权与支出责任相匹配，力图解决中央请客地方买单的现象，即各级政府的权力必须对应各自的责任，同时强调财力要与之对应。这里的一个值得关注的问题是财力和财权如何进行界定，以及两者的关系该怎么处理。

4.建立有效的转移支付资金的跟踪和监管机制。转移支付制度是调整中央地方之间的收支缺口，以及地方相互之间区域差距的重要手段。在这个手段下，如何解决转移支付资金的规范性及有效性，这也是非常重要的问题。

5.预算制度的完善。尽管我们重新修订了《预算法》，但是《预算法》后面还有很多问题需要讨论和完善。中共中央在2018年发布了34号文件，要求实行全面预算绩效管理，这构成今后的一个突破口。如何把全口径、全覆盖、全过程的全面绩效管理架构落地，这也是需要做深入讨论的内容。

6.税收制度的改革。2018年进行的个税改革，2019年的减费降税，跟财权的确定有直接的关联性，同时也还有税制结构的优化问题。2020年个人所得税的征管会发生非常大的改变，以往单位代扣代缴的模式，变成单位预扣预缴，纳税人需要在规定的纳期进行汇算清缴，这对居民的税收意识有非常大的影响。每一个人因为税改会有不同的感受，个税的改革告诉大家，税收的制度设计对整个税收环境、税收意识包括行动，都会产生非常大的变化。

再有就是地方税体系的完善问题，增值税分成比例的调整，消费税的下移，房地产税的开征，地方税收立法权等，这都是下一段时期的主要工作。

2020年是我国全面实现小康社会的关键一年，财政体制改革很多问题也亟待破解。减税降费的可持续性问题、地方隐性债务的化解与风险防范问题，专项债券的发行与使用效益问题，赤字率是否突破警戒线的问题，应对经济下行、保持稳增长和高质量发展的财政政策与工具的组合问题，都体现了在新时代的背景下，我国财政体制的“中国之治”需要更多的创新。