一、中国特色现代大学制度体系基本健全，现代大学制度改革试点取得重要进展

2010年，党中央、国务院颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010－2020 年) 》( 以下简称《教育规划纲要》) 提出了一个重要的改革命题，就是完善中国特色现代大学制度。这是基于我国教育体制改革深化和教育发展方式转变的大背景下做出的一个重要决策。2014年5月，习近平总书记在北京大学师生座谈会上的讲话指出，党中央做出了建设世界一流大学的战略决策，我们要朝着这个目标坚定不移前进。办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。这实际上进一步明确了中国特色现代大学制度的基本方向和要求。

建设现代大学制度，在当前高等教育界具有广泛的共识，也许是最大公约数。早在2007年8月15日，首批进入国家“985”建设的9所大学校长曾经就一流大学的建设展开了广泛而深入的探讨，得出一个重要共识是一流大学的建设关键在于推进制度创新，建立以学术权力为中心的现代大学制度。

《教育规划纲要》颁布后，国务院办公厅下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，将建设中国特色现代大学制度作为改革试点项目之一。作为牵头司局，教育部政策法规司在各有关部门的支持下，积极推动现代大学制度改革试点工作。

（一) 不断深化对中国特色现代大学制度内涵和特征的认识

现代大学制度是一个非常重要、社会共识度高却争议又很大的概念。我们没有拘泥于概念、范畴的争论，而是采取工作实践、理论研讨共同推进的方式。初步的认识是: 根据《教育规划纲要》规定，现代大学制度的基本特征是政校分开、管办分离，依法办学、自主管理、民主监督、社会参与; 现代大学制度应该是一套制度体系，由于重要性的不同应当有根本制度、基本制度和基本规范的区分，其中坚持党的领导，落实党委领导下的校长负责制，是最大的中国特色，也是中国特色现代大学的根本制度，必须旗帜鲜明地高举和坚持，另外还包括教授治学、民主管理、社会参与、依法治校等方面的基本制度; 建设现代大学制度必须贯彻法治原则，遵循教育规律，落实大学依法自主办学的法人地位; 必须坚持改革原则，将行之有效的改革举措上升到制度层面，并予以固化;必须坚持民主原则，切实落实师生主体地位，充分发挥师生在现代大学制度建设中的积极性和主动性; 必须坚持开放性原则，借鉴高等教育发达国家经验，为我所用，但不能全盘照搬。正如习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出的，世界上不会有第二个哈佛、牛津、斯坦福、麻省理工、剑桥，但会有第一个北大、清华、浙大、复旦、南大等中国著名学府。我们要认真吸取世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学。

（二) 不断探索建设中国特色现代大学制度的工作抓手

《教育规划纲要》对完善现代大学制度提出了具体要求:完善治理结构，加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价。在实践中，章程是现代大学制度的最重要载体，是学校依法办学的基本依据，由于它的全局性、综合性和系统性特点，把推进章程建设作为最主要的抓手。

(三) 不断完善现代大学制度的推进举措

国家层面健全基本制度，形成以教育法和高等教育法为核心的制度体系; 深入开展现代大学制度改革试点。各有关部门加强宏观指导、注重顶层设计，各试点单位坚持边研究、边探索、边实施，试点工作不断深入，初步形成了自上而下和自下而上相结合的现代大学制度改革局面。在理论上有了新突破，在实践中有了新探索，建设中国特色现代大学制度在以下10 个方面取得明显进展。

1.以转变政府职能与管理方式为突破口，构建新型政校关系，改善现代大学制度外部环境。现代大学的一个显著特征是依法面向社会自主办学。转变政府职能，构建新型政校关系，改变政府直接管理大学的方式，不断落实和扩大高校办学自主权，促使大学真正成为自主办学的主体，是完善现代大学制度的前提和基础。教育部采取了以下措施: 一是精简行政管理事项。《教育规划纲要》颁布以来，教育部取消下放了17项行政审批事项。其中，取消重点学科审批、取消研究生院设置审批、下放高校副教授评审权、扩大高校专业设置和二级学科设置权等产生了很大的社会反响。针对高校反映强烈的评审多、评估多、检查多等问题，印发了改进评审评估评价和检查工作的意见，明确提出精简合并“三评”三分之一以上，同时对“三评”实施目录清单管理。起草并提请国家教改领导小组办公室印发扩大高校办学自主权的文件，原则上凡是学校能够自主决定的事项一律下放到学校。二是扩大省级政府教育统筹权。起草并提请国家教改领导小组办公室印发扩大省级政府教育统筹权的文件，原则上凡是省级管理更方便、更有效的事项一律下放省级管理，进一步理顺中央与地方政府对高等教育管理的职权。三是通过章程制定明确举办者与大学的权利与义务。

2.加强立法和章程建设，为建设现代大学制度提供法治引领和保障。健全完善现代大学制度是一项系统的改革，必须建立起一整套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这套制度体系必须是良法，必须符合上位法的规定、原则和精神。为此，一方面，我们积极推进教育法、高等教育法、民办教育促进法、职业教育法等法律的修订，这些法律修订草案对完善现代大学制度做出了法律上的规定，比如，修订高等教育法中学术委员会条款，扩大学术委员会在学校学术事务中的职权。目前，这些草案已经提请国务院审议。另一方面，大力加强大学章程建设。章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，是现代大学制度建设的重要载体。2011年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，为推进高等学校章程建设奠定了法律基础。2013年10月，核定首批6所大学章程，到目前为止，教育部核准了38所“985高校”和8所部属“211高校”章程，山西、吉林、福建、江西、陕西等地均开展核准工作，章程建设取得实质性进展。

3.坚持和完善党委领导下的校长负责制，完善大学内部治理结构。高等教育法确定的党委领导下的校长负责制，是高等学校的领导体制，也是中国特色现代大学的根本管理制度。坚持和完善这一制度，体现了法治原则和社会主义办学方向，核心是坚持党对教育事业的领导。2014 年中办印发党委领导下的校长负责制的实施意见，进一步明确了党委、校长的职权、职责范围、议事规则等，明确要求高等学校制定具体的实施细则。很多试点高校在坚持和完善党委领导下的校长负责制的同时，在建立“党政协同”的运行机制等方面积极探索，对校党委、党委常委会议以及校长办公会具体职权做出规范，明确学校决策机制，明确党委会支持校长独立行使职权的工作机制。

4.以学术委员会建设为引领，探索教授治学的有效途径。现代大学要彰显学术共同体的特点，重视教授治学，弘扬学术精神，鼓励学术自由，是中外大学的共同准则。大学要走向卓越，必须充分发挥学术的作用。建立完善学术委员会，是优化学术资源配置、提高学术产出、激发大学学术创造力的有效途径。目前，学术组织在我国高校治理体系中的地位和作用还不清晰，学术组织多但是地位不清晰、职权不明确、制度不健全、运行不规范，学术权力受制于行政权力的现象还没有根本改变。为从根本上解决学术体系构建问题，2014年，教育部颁布《高等学校学术委员会规程》，根据高校的实践和国际经验，对学术委员会职能和地位进行了界定。一是学术委员会是高校的法定组织。高校必须依法设立学术委员会。二是学术委员会是高校学术管理体系与组织架构的核心，是学校内部治理结构的重要组成部分。三是学术委员会是校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。四是学术委员会是教授治学的有效途径。五是高校党委、校长必须充分发挥学术委员会的作用，尊重并支持学术委员会独立行使职权。明确学术委员会中担任学校职务及职能部门党政领导职务的委员，不超过总人数的四分之一; 不担任党政领导职务及院系负责人的专任教授，不少于总人数的二分之一; 学校制定与学术事务相关的全局性、重大发展规划和发展战略等，应当向学术委员会咨询意见。《高等学校学术委员会规程》的出台将促进学术与行政相对分离、相互配合，为实现教授治学，形成鼓励教师专注学术、发展学术，构建以学术为中心的评价机制提供了制度保障。在实践中，很多高校的大学章程或者学术委员会章程均明确学术委员会为最高学术机构。

5.以推进教职工代表大会制度建设为重点，保障师生员工民主参与和监督权力。现代大学应该是民主协商、互动协调、多元主体共治的。师生员工民主参与和监督权力是法律赋予的重要权力，是调动高校师生员工积极性、创造性，保障师生员工合法权益的基本要求。教职工代表大会制度是教职工参与学校民主管理和监督的主要形式，是高校治理结构的重要组成部分。2011 年，教育部印发《学校教职工代表大会规定》，对教职工代表大会的性质、功能和地位进行了全面界定，对教代会参与管理和监督的权利进行了细化，保障了高等学校教职工民主参与权和监督权。天津大学党委扩大会、校领导班子民主生活通报会等学校层面的重要会议都有一线职工代表参加，校长定期向教代会汇报工作，教代会民主监督专门委员会全体委员轮值参与学校招标等工作，进行“全面、全程、全员”的深度民主监督。

6.创新理事会制度，健全社会参与体制机制。现代大学的一个重要特征是社会参与。高校已经从象牙塔成为社会组织的中心。回应社会关切、吸引社会关注、争取社会资源支持，要求高校必须更加开放，健全社会参与机制。2014年教育部制定《高等学校理事会规程》，明确理事会作为高校社会参与的重要机制，适当扩大其职权，将其作为高校治理体系中的重要组成部分。中国矿业大学董事会成员单位包括117 家企业，其中全面合作协议单位37家，战略联盟单位14家，学校与董事单位进行了广泛的科研合作，并建有200多个校外教学基地。

7.扩大高校信息公开，健全社会各方监督机制。现代大学制度的一个重要特征是公开透明，主动接受社会和利益相关者的监督。2010年，教育部制定《高等学校信息公开办法》。2014年进一步实施清单管理，发布《高等学校信息公开事项清单》，要求全国各高校在2014年10月底之前向社会全面公开清单所列事项。《高等学校信息公开事项清单》内容汇集了包括基本信息、招生考试信息、财务资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学风建设信息、学位学科信息、对外交流与合作信息和其他信息等在内的10个大类50条具体项目。

8.以推进依法治校为核心，保障高校权力规范运行，维护师生合法权益。法治是现代大学制度的本质属性。现代大学必然体现法治精神、法治思维，是善于运用法治方式治理的。依法治校是深化教育体制改革，构建政府、学校、社会新型关系，建设现代大学制度，保障高校权力规范运行的内在要求。2012 年，教育部颁布《全面推进依法治校实施纲要》，对健全依法决策机制、依法规范办学行为、加强教师学生管理与权益救济等做出指导性规定，推动形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局。

9.推进高校内部管理改革，扩大院系职权。科学高效的内部管理是建设现代大学制度的必然要求。当前，高校规模大、多校区办学很普遍。推进内部管理的科学化、精细化，进一步降低行政成本，向管理要效益，重要而紧迫。内部管理体制改革，从横向看，主要是精简机构，推进大部制改革，强化为学生服务和为学术服务; 从纵向看，主要是深化校院两级管理体制改革，推动学校向学院放权，创新学院管理模式，确保学院有职、有权、有责、有钱。比如，中国科学技术大学推行实现行政权力由管理向服务转变，加强窗口建设，建立扁平化、简约化的服务组织机构，成立行政服务中心和学生服务中心，为学生提供一站式便捷服务，实行首问负责制和限时办结制等。大连理工大学积极推动学科交叉和有机分化，试点学部制改革，将原有的30 多个二级实体院系调整为7个学部、5个学院共12个二级实体教学科研单位。华东师范大学全力实施“学院办学”，除了需要学校统筹规划和统一管理的事项，涉及教学科研和社会服务的人、财、物以及其他资源配置，全部实行重心下移，充分发挥学院主体作用。

10.推进人事管理制度等专项改革，形成一些现代大学基本制度规范。建设现代大学制度的一个重要目的是激发学校各组织、个体的积极性和创新性。其中，人事管理制度改革被视为难度巨大但影响重大的改革。建立科学合理的岗位设置、岗位考核和收入分配，是现代大学制度的重要内容。在实践中，四川大学建立以业绩贡献和能力水平为导向的分配体系，将身份管理转变为岗位管理，实行岗变薪变的分配体系。长安大学将教师高级职务分为教学为主型、教学科研并重型和科研为主型等三类，评审条件按类型单列，改革成果认定、评审要求，优化学科评委组成，初步建立了以创新和质量为导向的教师学术评价分类考核体系。

二、当前大学综合改革应当突出制度建设和完善治理

现代大学制度建设在取得显著进展的同时，还存在一些体制机制障碍和深层次的矛盾问题，主要表现为: 一是在办学自主权方面，虽然下放力度不小，但是仍有高校和专家强烈反映办学自主权有限，特别是在人事管理、经费管理等领域空间仍然较大; 二是在章程建设方面，有的高校认识不到位，轻视章程的作用，推进不力，有的重制定轻执行，章程实施机制还不健全; 三是院系二级管理有待深化，学校向院系放权不够; 四是学术与行政的关系仍需要进一步依法理顺。

党的十八大和三中全会决定对教育综合改革提出了明确要求。习近平总书记指出，全国高校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵。当前，很多高校都在根据中央的精神，积极主动地研究本校的综合改革举措。在推进综合改革中应当把建设中国特色现代大学制度放在突出的位置。

首先，从国家的要求看，党的十八大提出2020 年基本实现教育现代化。十八届三中全会决定提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。阶段性目标是到2020 年形成制度体系。习近平指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。中国特色现代大学制度是中国特色社会主义教育制度的重要组成部分，是实现教育现代化，特别是高校实现治理现代化的基础和保障。

其次，从高等教育发展与改革的形势看，当前我国高等教育在发展规模、发展方式、发展环境等方面都发生了深刻变化。高等教育呈现一些重要的阶段性特点，比如大众化、多样化、国际化、社会化、法治化。高等教育进入了以提高质量和促进公平为核心的内涵式发展阶段。如何促进高校转变发展方式，实现内涵发展，从根本上讲需要靠制度建设，靠法治。

再次，从国际比较看，一套成熟的大学制度和大学精神，是一所大学成为名校的核心要件，而这套制度和大学文化一般都通过大学章程和管理文件予以展示。比如，《斯坦福大学行政管理指南》用40多万字一本书规格不但规定学校的治理结构，而且对学校治理方方面面的制度予以固化，成为学校办学和发展的基本指南，类似性骚扰、师生恋爱等都做出具体细致的规定。剑桥大学更是以多达171万字篇幅用章程和条例规定学校一系列制度。再比如，东京大学用宪章方式明确学校发展目标: 在以往的发展积累基础之上，急需带动世界一流的学术研究发展，致力于实现社会公正、科学技术进步、文化创造，成为培养具有国际视野的市民精英的教育场所。学术发展的基本目标: 东京大学基于学术自由，将探究真理、创造知识、保持和发展世界最高水平的教学和研究作为大学的学术发展目标。教育目标: 东京大学将向每一位达到东京大学学术能力要求的学生敞开大门，赋予学生广阔的视野、高深的专业知识，以及理解力、洞察力、实践能力和想象力，培养学生的国际性、开拓精神和在社会各个领域所需的领导力。

最后，从大学治理现状看，现代大学治理的核心是法治。从教育服务对象来看，主体分层、需求多元。教育公共服务跟不上教育需求的新发展。学生、教师维权意识日益觉醒。教育行政部门和学校法治管理水平不适应社会的新变化。从学校办学管理遇到的新问题看，存在招生中的公平问题、收费问题、学生评价与管理问题、教师职业规范问题、管理腐败等。解决这些问题，需要尽快完善现代大学制度，提高高校治理水平。

三、认真落实十八届四中全会精神，全面推进现代大学制度建设，实现大学“良法善治”

十八届四中全会明确提出，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。明确提出了一系列新思想新观点， 180 多项重大改革举措，是新形势下指导全面推进依法治国的纲领性文件，意义重大、影响深远，对全面推进依法治教、依法治校也提出了新的更高的要求。贯彻落实十八届四中全会精神，必须全面推进现代大学制度建设，实现大学法治。

（一) 加快制定有特色的大学章程

十八届四中全会提出“良法”、“善治”的重要概念。大学章程是现代大学的重要标志，依章程办学是现代大学的基本规律。从某种意义上讲，没有大学章程，就谈不上真正意义上的现代大学。推进章程建设是高等教育深化改革的必然要求，是随着转变政府职能、落实办学自主权的进程而产生的。制定章程，实现依据章程自主管理是建设现代大学制度的一项基础性工作。加强构建现代大学制度，需要有牵一发而动全身的着力点，需要顶层的系统设计，大学章程无疑是最好的选择。以大学章程为抓手，全面推进现代大学制度建设，能够取得事半功倍的效果。大学章程建设已成为当前我国高等教育改革的一项重要工作和紧迫任务，国务院领导高度重视，刘延东副总理多次要求加强章程制定工作，明确提出“211 工程”高校要在2014 年年底前、其他高校在2015年年底前完成章程制定工作。

起草制定章程，必须充分认识到大学章程的法律地位。一是章程是现代大学的共性制度，是现代大学制度和大学文化的重要载体。二是大学章程是大学办学和管理的“总宪章”，上承法律法规和国家政策，下接学校各项规章制度，是学校依法自主办学的总依据。《教育法》第二十八条规定，按照章程自主管理是学校9 项权利之一。三是章程是大学组织法，是大学与政府、举办者的契约法，是权利保障书。四是章程具有相应的法律效力。受《教育法》《高等教育法》授权，经过核准，具有一定的法律效力。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度、实施办学和管理活动、开展社会合作。

制定大学章程，必须清楚认识章程的重要作用。一是有利于确立大学法人地位。二是有利于厘清政府与学校的关系。真正落实大学办学自主权构建政府、学校、社会之间新型关系。三是有利于完善大学治理机制。明确学校各种组织及其权力的边界、行使规则与制衡问题，完善大学治理机构。四是有利于明确学生、教师民主管理机制与社会参与机制问题，推进大学治理民主化、法治化。五是有利于引导高校合理定位，克服同质化倾向，形成各具特色的办学理念和风格，满足经济社会对教育人才培养的需要。

要按照全面深化改革的要求，深刻把握章程建设的核心要素，提高章程质量。章程是大学的宪章，好的章程是一所大学稳定健康发展的基础。一流大学不仅要在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新等方面体现高水平，更要在治理结构、章程建设上比照国际国内先进水平，体现一流要求。一是章程建设的目标要明确，要与高校深化改革的总体要求紧密结合，起到统领和推动改革的作用。二是章程建设要遵循法治和科学民主原则与规定程序，围绕学校改革发展中的关键领域和深层次问题，开展深入的研究和系统的制度设计。三是章程的内容要完备，具备核心要素，符合完善学校内部治理结构、体现高校自主办学的要求。章程要突出特色，重点凝练办学理念、发展愿景、培养目标等大学文化和精神。章程要推动改革，重点推动管理体制改革，完善学校内部治理结构，要规范学校内部学术组织的构成、职责和运行机制。章程要保障权益，提出师生主体地位，落实办学自主权，要重视构建学校与举办者及社会其他组织的关系。

(二) 深入推进管办评分离

制定推进管办评分离的指导性意见。政府宏观管理，就是要转变职能、简政放权、创新方式，把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位。学校自主办学，就是要落实学校办学主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展。社会广泛参与，就是教育质量要接受社会评价、教育成果要接受社会检验、教育决策要接受社会监督，最大限度吸引社会资源进入教育领域。政府、学校、社会，管、办、评三者之间，权责边界既应当是清晰的又一定是相对的，既相互制约又相互支持，由此形成现代教育治理体系，不断提升现代教育治理能力。

(三)探索实施清单管理

探索建立“权力清单”和对高校的“负面清单”，进一步落实和扩大高校办学自主权。十八届四中全会明确要求依法全面履行政府职能，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推行行政权力清单制度。同时教育部正在研究探索对高校实施负面清单管理模式。实施清单管理是简政放权的重要突破口。为此，一是要减权; 二是要确权; 三是要规权。“权力清单”具有社会普遍监督的效力，使权力行使者以敬畏之心用权，有权必有职，权责一致。权力清单有的可以在章程中予以明确，有的需要进一步清理减少行政管理事项，真正落实学校能够自主决定的事项交由学校处理。

(四)加强标准建设

1.改变管理方式。长期以来，计划调控和审批管制在较长时期内在教育宏观管理调控和管理中运用较多，今后需要更多地运用规划指导、标准监测、财政拨款、执法监督、信息服务等措施。依法建立健全对学校的监督和指导机制。遵循法定职权与程序，积极运用行政指导、行政处罚、行政强制等手段，依法纠正学校的违法、违规行为，保障法律和国家政策有效实施。对公办学校实施违反国家法律和政策规定的行为，要依法健全对学校及其负责人的问责机制。

2.加快建立国家和地方教育标准体系。标准具有普遍的约束力。国家教育“十二五”规划提出，“建立健全具有国际视野、适合中国国情、涵盖各级各类教育的国家教育标准体系”。为此，我们正在对国家教育标准体系进行必要的顶层设计，研究制定国家教育标准体系框架。要加快对一些标准的废止、修改，制定学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、语言文字等标准，加快形成富有中国特色的教育标准体系。要依据标准进行规范化管理，用标准加大投入、加强监督、加强约束，从根本上减少管理中的随意性。

(五)全面推进依法治校

十八届四中全会明确提出: 推进多层次多领域依法治理。深入开展多层次多形式法治建设创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥……行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用……发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。

研究制定高等学校依法治校评价指标体系，开展依法治校示范学校创建活动。推进学校依法决策机制建设，制定发布关于加强法律顾问制度建设的指导意见，推动高等学校普遍建立法律顾问制度。

(六)加强部门间协调力度

要充分各种协调机制作用，争取相关部门支持，协同推进现代大学制度建设。

(七) 探索监督落实机制建设

保证有关教育重大决策和大学章程的落实。