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秦以后的地方行政区划，有过郡县或州县两级制；有州、郡、县或路、府（州）、县，道、府（州）、县三级制；有省、路、府(州)县或省、道、府（州）、县（州）四级制。地方行政区划从两级制到四级制，由大及小的层层划分，是政治制度日益完备的表现。

明代的地方行政区划是承元代的四级制而改为三级制，在实际运作中又向四级制转变。

1、明朝的四级行政区

这既表明这个时期的地方行政区划正在走向完备，又表明地方行政区划中尚存在许多不足。

《明史》卷40《地理志序》云：

说明在明初制定的疆土管理体制是分为两大系统：

明代第一级行政区划是承宣布政使司，也就是省。

明初一承元制，地方设行中书省，洪武九年(1376年)，在未废中央的中书省的情况下，率先废去地方行中书省，改制为承宣布政使司。

据《正德大明会典》卷17《户部民科·州县》载：

自此以后，便定制为山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、浙江、江西、福建、广东、广西、云南、贵州等十三布政使司和北京、南京两直隶区。

明代在省和府之间设道为监察区，由布、按两司副职定期守巡府县。属于布政使司的称为分守道，属于按察使司的为分巡道。

还有一些专职道，如兵备道、提学道、清军道等。

分守道由布政司参政、参议负责，分巡道由按察司副使、佥事负责。

他们本来是定期巡视所属府县，后来有了专门管辖区域，就颇具有行政区划的性质。

因为分守、分巡道在明代尚无规定的驻所，《地理志》也就不记道的具体情况。

清人龙文彬编纂的《明会要》则认为道是有固定的辖区，应纳入区划的范围，故对十三布政司分辖道有专门记载。

据他统计：

十三布政使司共编有59道，不包括南北直隶。

这种有固定辖区的道，应该算是行政区划。道在制度上虽没得到认可，但从州县行文都要送一份给道备查来看，道在行政运作上发挥重要作用，事实上已经变为一级行政区。

明代第三级行政区划是府（州）。

明代厘定地方行政区划，把府定为仅次于布政司的第二级行政区划，每府管辖数州或县，是治理地方的重要一级；其京府，即应天府和顺天府，虽划入南北直隶的辖区，实际上是仅次于第一级行政区划的区划。

州，据说早在颛顼甚至伏羲、黄帝时期便已创建起来。明代的州制稍不同于前代，直统于布政司的州为第二级行政区划，地位相当于府而略低；隶属于府的州为第三级行政区划，地位相当于县而略高。

据《明史·地理志》所载，终明之世有府140个，直隶州20个，分属于南北直隶和十三布政使司。

明代第四级行政区划是（州)县。

终明之世有193个州，隶于布政司的有20州，隶于府的有173州。明全盛时有1138(《职官志》云有1172)县。

也就是说县作为地方行政区划应自楚庄王时始。

自秦以后，县一直作为基本行政区划存在。

历代在县以下还划分为若干乡里、党族、保甲、村社等基层行政区划，这种区划主要是以户口多寡为划分依据，兼及自然地理，与户籍制度紧密配合，目的在于加强对全国人民直到一户一人的控制。

明代基本上实行的是里甲制，据《明史·地理志》统计，北直隶为里3230有奇，南直隶为里13740有奇，山东为里6400有奇，山西为里4400有奇，河南为里3880有奇，陕西为里3597有奇，四川为里1150有奇，湖广为里3480有奇，浙江为里10899有奇，江西为里9956有奇，福建为里3797有奇，广东为里4028有奇，广西为里1183有奇，云南和贵州为里失记，南北直隶和十一布政使司共有编里近7万。

2、明朝县的等级

明代千余个州县分成若干等级。这种等级划分方法大体有四种：

一是以区划地理位置划分的等级。

两京所在地的县地位最高，称为京县；其次是布政司所在地的府属县，称为首县；再次是府和直隶州所在地的县，称为倚县或附郭县；然后是府和直隶州所属的县，称府属县；最下是隶属于普通州的县（既要接受府的领导，又要受州的管辖)，称州属县。

二是以田赋多少而划分的等级。

凡纳粮十万石以下为上县，纳粮六万石以下为中县，纳粮三万石以下为下县。

三是以本县事务繁简而划分的等级。

这种按事务繁简划分的等级，主要用于州县官升迁黜降。

四是以州县人口多少和疆域大小划分的等级。

州县地处东南及平原地区，人口较多，一般人口在20万以上称为繁剧州县，亦号称大州县；人稀少的则为小州县，即使事繁也不免有小县之称，如当时的舒城县东西90里，南北90里，编户42里，人口12698人，郭懋“起补舒城，舒小而繁”，被称为小县。

州县地处西北及山区，人口虽少，但疆域较大，亦号称大州县，即使事简也不免有大州县之称。如四川云阳县，东西160里，南北240里，时人口16215人，人口与舒城县大致相同，编里也不多，人口不足两万人，因为疆域过大，所以出现割地析县之议，也可知地广也称大县。

上述四种等级划分既不具体，也不明确。

按纳粮多少是在吴元（1364)年时制定的，上中下县的知县品级也有差别，而不久则规定所有知县（京县除外）均为正七品，在《明会典》中也没列各县的等差。

繁简的划分规定写入《明会典》，但哪些州县为繁，哪些州县为简，并没有注明，《大明一统志》和《明史·地理志》中讲到各州县的沿革和概况，亦不讲各州县的上下繁简，明代编纂的地方志中也鲜有讲本州县是繁是简的，这样就很难看到明代州县完整的等差。

从其他史料中零星看到一些有关州县等级说法，但也不具体。

但有一点可以断定，明代州县的等差制度是在不断完善之中，至少在吏部铨选过程中有一定的等差划分，这样才会有调繁调简的任命差别。

明代虽没有清代那种详细划分，但在零星的史料中依稀可见冲、繁、疲、难等说法，故可断定至少在明代中叶以降，这种缺分制已普遍实行。

3、明代县里的官

按典制规定：

一州一县的官吏设置，有主官、佐贰官、属官、教职、杂职、吏典、胥役等。

（1）主官

一州一县的主官，除特殊的情况之外，只设有一人，在州为知州，在县为知县。知州，无论直隶州还是属州，官阶都是从五品。知县，无论上、中、下县，还是事繁事简的县，官阶都是正七品，京县地位特殊，加官阶为正六品。

主官是由朝廷任命，持有吏部的委任和勘合到本州县主政，是一州一县的首脑，以此之故，无论出现什么情况，主官都不能阙员。如主官因故离开或不在本州县期间，要由府或省委派他人署理其事，被委派者的官阶或高或低，没有硬性规定。

署理虽不是朝廷任命的临时主官，但在其署理期间，其权责一如主官。

在永乐初年，安徽祁门县曾经出现过一县两知县的情况：当时在建文四(1402)年就任的知县路达，因有惠政，得到百姓的拥戴。永乐三(1405)年，新任知县顾均得奉命到任，百姓上书请将路达留任，永乐帝朱棣因此特许路达与新官同任。

当时的施政情况是路达主外，顾均得主内，两人的关系也很和谐，都被地方志收入《名宦志》中。

（2）佐贰官

佐贰官，即副职和辅助官。州的佐贰官是州同知、判官，县的佐贰是县丞、主簿。他们也都是朝廷命官，典制也明确规定他们的权责，在本州县也设有专门衙署。

按规定：主官对佐贰官有按季考评，书写评语送知府之权，而无呵责辱骂之权。然而律条与实际执行是有一定差距的。

一州一县的佐贰官，或三人，或两人，或一人，或不设，这要看本州县的事繁事简。

事繁的设两人或多人，事简的设一人或不设。如句容是京县，设县丞一员、主簿二员、管马主簿一员，其佐贰官有四名。

县丞的官阶是正八品（京县丞官阶正七品），县主簿的官阶是正九品（京县主簿官阶正八品)。在《会典》中将他们列入正官之内。由于明代实行主官负责制，再加上小县多有不设佐贰者，他们的地位渐渐变为闲散，以至被主官视为冗员。

佐贰官虽在本州县为辅助官，但有自己的衙门，也是一个部门的主管，故此，在他们因故离任和阙员的时候，也要由府派人署理其任。

值得注意的是，佐贰官听巡按御史的调动。

明代规定，巡按御史有督责州县主官之权，却无调动和指挥州县主官之权；有委署佐贰之权，也有指挥和调动佐贰官之权。

这样一来，佐贰官往往以巡按御史为后盾，使主官不敢过多地对他们施以颜色。实际上他们并不完全如明人所认为的那样，是唯唯听命，只会署名主官之后的应声虫，而是有一定权责，又经常使主官感到头痛难治，甚至成为黑白出于唇吻的弄权人。

（3）首领官（属官）

县的直属官只有一职，典史是未入流（京县典史从九品）。在编户不及二十里的小县，不设佐贰官，典史则分领佐贰之职。按一般规定，首领官只设一员，但也有特殊的情况。如隆庆州在永乐时期设吏目二员，一员在外各堡仓收粮，一员在州管事。

按《会典》规定：

属官的地位远不如佐贰，明代虽律有明文，令有禁止，不许主官责罚打骂首领官。

但上官巡视，小不如意，对首领官棰杵相加是经常事。而主官对他们叱责辱骂，即使对他们施以刑杖也不为过，故时人以卑微之职目之。

即便如此，他们在本州县也有自己的衙署，手下有几名胥吏及一些衙役和捕手，在朝廷规定州县官不许下乡的情况下，典史便常来往于县属各处，因此，乡村市镇百姓对他们的畏惧，往往超过对主官的畏惧。

（4）教职

县的教职是教谕、训导。他们没有官阶，是未入流，也是处在微末之列。虽为微末，但他们不像属官和杂官那样被人视为卑微，因他们毕竟是处在有知识人的地位。在尊重知识的当时，他们必然也会受到尊敬，是一种清高之职，更何况在选用上也比佐贰杂职要严格。

在明初，州县教职是“举儒士有学行者充之，后乃由吏部选乙榜举人及廷试贡土为之”。这些人出身清流且有学问在身，虽然地位不高，但是在本州县还是受到各界人士的尊敬。

教职受双重领导，既受提举学政的节制，又受本州县的主官领导。州县主官对教职虽有管辖考察之权，但对他们比较客气，讲究一些礼节。

（5）杂职

根据州县的地理、交通、治安、物产等情况，一些州县还设有一些杂职，诸如巡检司、驿、税课局、仓、织染杂造局、河泊所、批验所、递运所、冶铁所、闸、坝等，分别设巡检、驿丞、大使、副使等官进行管理。

其官高者为从九品，大多数则为未入流、杂职虽然各有所专掌，但是要接受所在地县主官的领导。

各州县均设有一些不给俸禄的，也称为杂职的官。如医学（州典科、县训科)、阴阳学（州典术、县训术）、僧正司会（州僧正、县僧会)、道正司会（州道正、县道会）等。这些是人在官籍的专门技术人员，国家虽不给俸禄，但他们可以靠自己的业务专长以谋生。人在官籍就要接受官的考核，考满则有升迁降调。

（正文完）

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