资料来源：《重新审视NAFTA》（"Nafta Revisited"）、NAFTA文本、美国贸易代表、威尔逊中心（The Wilson Center）

在美国，NAFTA最初获得了两党的支持，在布什总统（共和党）执政时期完成协商，在民主党占多数的国会中经表决通过，并在克林顿总统（民主党）的领导下正式推行。在该协定下，美国、加拿大和墨西哥之间的大部分贸易关税被取消，促使区域贸易实现两倍增长，也令这三个国家之间的跨境投资出现显著增长。除了着重于农业、纺织品和汽车制造业的贸易自由化，NAFTA的目标还包括保护知识产权以及建立争端解决机制，并用附加协议为劳工和环境提供保障（此举为此类协定日后的进一步全面完善打下了基础）。随着世界贸易组织（WTO）的全球贸易谈判陷入僵局，NAFTA开创了自由贸易协定的新时代。

经济学家普遍认为，北美经济因NAFTA而获益——区域贸易实现大幅增长，从1993年的约2900亿美元增长至2016年的逾1.1万亿美元；跨境投资也大幅增加，美国在墨西哥的外国直接投资（FDI）存量从150亿美元增加到逾1000亿美元。但是，专家们也承认很难梳理出其他因素对该协定结果的直接影响，例如技术的迅速变化以及与中国等国贸易的扩大。与此同时，围绕着NAFTA对就业和薪酬的影响的辩论仍在持续，一些工作者和行业因竞争加剧而退出了市场，而另一些则从新创造的市场机会中获益。

NAFTA对美国经济的影响

作为美国最大的两个出口目的地，美国对加拿大和墨西哥的出口量占其总出口量逾三分之一。自NAFTA签订以来，美国与其北美邻国之间的贸易实现了逾两倍的增长，增速超过其与世界其他国家的贸易。多数估计显示，美国的国内生产总值（GDP）在该协议全面推行后实现了略少于0.5%的额外增加。

然而，NAFTA的批评者则认为，低薪酬竞争、企业为降低成本而将生产转移到墨西哥，以及贸易逆差的扩大等因素导致了美国就业机会的损失以及薪酬停滞。1994年以来，美国汽车制造业损失了约35万个工作岗位，占该行业总工作岗位的三分之一；而墨西哥汽车制造业的就业人数则从12万增加到了55万。

尽管成本高度集中于汽车制造等特定行业，但是NAFTA等协定的益处却广泛分布于整个社会。一些经济学家强调，贸易的增长为美国经济带来了整体收益。进口增加的确令美国损失了一部分就业机会，但也同时创造了一些新的就业机会。据NAFTA支持者的估计，美国约有1400万个工作岗位依赖于与加拿大或墨西哥的贸易，而NAFTA每年所创造的近20万个与出口相关的工作岗位的薪资，比因该协定而损失的工作岗位的薪资平均高出15%到20%。彼得森国际经济研究所（PIIE, Peterson Institute For International Economics）于2014年对NAFTA的影响进行的研究发现，美国每年因NAFTA净损失约1.5万个就业机会，但每损失一个就业机会，对应获得的收益（生产力提高和消费价格降低）约为45万美元。

此外，许多经济学家断言，美国制造业在近年遇到的麻烦与NAFTA并无关联。他们认为，美国国内的制造业在NAFTA签订之前的几十年内就已承压。加利福尼亚大学圣地亚哥分校（UCSD, University of California, San Diego）的经济学家和贸易专家汉森表示，美国制造业就业机会的急剧流失——从2000年的1700万降至2010年的1100万——主要归因于美国与中国的贸易以及技术变革。汉森表示：“自2000年以来，美国国内的就业形势受中国的影响最大，其次是科技；NAFTA对其的影响远不及这两者。”

汉森表示，NAFTA实际上有助于美国汽车制造业与中国竞争，因为它促进了跨境供应链的发展，既降低了成本又提高了生产率，进而使美国的竞争力得到提升。汉森表示，“墨西哥离这里（美国）很近，因此可以形成区域性的产业集群，使商品可以在其中来回流通。美国、墨西哥和加拿大的制造业因而可以高度融合。”但若没有NAFTA的关税削减和知识产权保护，美国则可能损失更多的就业机会，并失去这样的集群联结所赋予美国汽车制造业的优势。

CFR的爱德华·奥尔登（Edward Alden）表示，人们对贸易协议的担忧加剧是因为他们的薪酬并没有跟上劳动生产率的增长，反而在面临收入不平等加剧的现象。奥尔登认为，贸易协定“增强了美国经济的全球化”，从而在某种程度上加快了变化的步伐。

NAFTA对墨西哥经济的影响

NAFTA推动墨西哥从世界上最具保护主义的经济体之一转变为对贸易最为开放的经济体之一。墨西哥在1986年加入关税及贸易总协定（GATT, General Agreement on Tariffs and Trade，WTO的前身）时就已取消了许多贸易壁垒，但在加入NAFTA之前仍保持着10%的平均关税水平。墨西哥的决策者将NAFTA视作加速并锁定这些来之不易的对墨西哥进行经济改革的机会。除了实现贸易自由化，墨西哥领导人还减少了公共债务、引入了平衡预算规则、稳定了通货膨胀，并建立了国家外汇储备，因而能够在受到全球金融危机的重创后相对快速地恢复增长。

自NAFTA正式生效以来，墨西哥对美国的农产品出口增加了两倍，其汽车制造业亦收获了数十万个新的就业机会。大多数的研究发现，NAFTA提升了墨西哥的生产率，并降低了消费价格。与此同时，墨西哥的失业率也出现上升，一些经济学家因此指责NAFTA令墨西哥农民（尤其是种植玉米的农民）必须面对来自美国农业补贴的竞争。数百万因此失业的小农也加剧了非法移民至美国的现象（从墨西哥到美国的合法和非法移民在1994年后增加了超过一倍，并于2007年达到峰值，但该趋势在2008年之后发生了逆转）。

一些NAFTA的支持者曾承诺该协议会给墨西哥带来快速的增长，并能够使其薪资水平提高、流入他国的劳动力规模减小。然而，这些承诺与现实结果之间的差异却让墨西哥经受苦难。在1993年至2013年期间，拉丁美洲遭遇了重大的经济扩张，墨西哥经济的年平均增长率仅为1.3%，贫困水平始终与1994年时持平。美国和墨西哥的薪酬并未出现预期的趋同现象，墨西哥在这一时期的人均收入仅以每年1.2%的速度增长，远低于巴西、智利和秘鲁等拉美国家。

许多分析人士以墨西哥经济的“双速”（two-speed）特性来解释这些不同的结果：NAFTA推动了外国投资的增长、高科技制造业的发展，以及工业发达的北部地区的薪资增长，但以农业为主的南部地区则仍与这种新的经济环境保持着距离。许多专家认为，墨西哥近年的经济表现最终还是受到了非NAFTA因素的影响：1994年比索的贬值推动了墨西哥的出口；与中国低成本制造业的竞争或许抑制了增长；土地改革等与NAFTA无关联的公共政策则使农民更容易出售自己的土地，也使移民变得更加容易。UCSD的汉森认为，墨西哥的困境很大程度上是由国内原因造成的，包括欠发达的信贷市场、规模庞大且生产率低下的非正规部门，以及功能失调的监管机制。

NAFTA对加拿大经济的影响

对于加拿大而言，最重要的是向其最大的贸易伙伴——美国，开放经济。1989年生效的《美加自由贸易协定》（CUSFTA, Canada-U.S. Free Trade Agreement）使这一愿望成为现实。此后，美国与加拿大之间的整体贸易随着加拿大的贸易自由化而迅速增长。

在NAFTA正式生效之后，加拿大对美国的出口从1100亿美元增长至3460亿美元，其从美国的进口也几乎实现了相同程度的增长。同时，美国和墨西哥在加拿大的投资自1993年以来实现了两倍的增长，占加拿大FDI存量一半以上的美国投资从1993年的700亿美元增长至2013年的逾3680亿美元。加拿大的农业亦得到了极大提振，其与美国的农产品贸易，以及其对NAFTA伙伴国的农产品出口总额自1994年以来亦实现了超过两倍的增长。

然而，无论是加拿大的贸易对手最担心的问题——即，贸易开放将摧毁加拿大的制造业，还是NAFTA拥护者的最高期望——即，NAFTA将使加拿大的生产率出现快速增长，最终都没有成为现实。加拿大的制造业就业虽保持稳定，但其与美国经济之间的生产率差距并没有缩小：截至2017年，加拿大的劳动生产率仍为美国水平的72%。

总体而言，加拿大变得更为依赖于与美国的贸易（其出口的75%都依赖于美国）。其他的高收入经济体往往更为多样化，很少会将超过20%的收益来源集中在单一的合作伙伴身上。美国总统长期以来与加拿大总理保持着友好关系，但特朗普总统却毫不犹豫地将这种依赖作为筹码：在USMCA的谈判过程中，特朗普总统威胁称，若加拿大政府不同意作出贸易让步，那么美国将对加拿大进口的汽车零部件征收新的关税。

北美贸易的下一步将如何发展？

NAFTA一直以来充当着政治工具的作用。2008年，当时的美国总统候选人奥巴马对民主党选民中普遍存在的贸易怀疑态度作出了回应，承诺将重新就NAFTA展开谈判，将纳入更严格的劳工和环境准则。之后，奥巴马政府试图在跨太平洋伙伴协定（TPP, Trans-Pacific Partnership）的谈判中解决NAFTA的有关问题。但这项与包括加拿大和墨西哥在内的11个国家签署的大规模贸易协定在美国非常不受欢迎——希拉里在2016年竞选美国总统期间最终公开反对该协定，而特朗普总统则在上任后的第一批决策中就包括了退出该协定。在2016年美国总统竞选期间，特朗普和无党派参议员伯尼·桑德斯都批评称NAFTA给美国带来了失业。贸易始终是一个热点问题，2020年美国总统的各候选人就是否支持USMCA的问题上亦存在着分歧。

政策专家之间的争论则主要集中于如何减轻NAFTA等协议的负面影响，包括是否应对失业人员予以补偿或为其提供再培训项目以帮助他们过渡到新行业。专家表示，美国的贸易调整援助（TAA, Trade Adjustment Assistance）等为工作者寻找新工作期间支付教育或培训费用的计划或有助于平息人们对贸易自由化的愤懑。但许多经济学家认为，TAA当前的资金水平远不足以解决与贸易相关的就业机会流失问题。

特朗普总统在就任后并没有采纳这些政策专家的建议，但履行了其在竞选期间作出的重新谈判NAFTA的承诺。在整个谈判过程中，特朗普总统将关税作为谈判筹码：特朗普总统在2018年初宣布美国将对钢铁和铝产品征收进口关税，并在此后威胁要对汽车征收同样的关税。除此之外，特朗普总统的谈判要求还包括更多地进入被高度保护的加拿大乳制品市场、更好的劳工保护、争议解决机制的改革，以及施行针对数字商务的新规则。

2019年底，在同意纳入更强有力的劳工准则之后，特朗普政府赢得了国会民主党人对USMCA的支持。各方在更新后的协议中作出了多项修改，包括：收紧汽车制造行业的原产地规则，要求每辆车75%（高于原规定的62.5%）的零部件必须产自协定的成员国；增加新的劳工准则，要求每辆车40%的零部件必须产自时薪至少为16美元的工厂（在劳工条款方面建立的更强有力的执行机制使其罕见地获得了曾严厉批判NAFTA的美国最大工会组织，美国劳工联合会-产业工会联合会[AFL-CIO]的支持）。而美国谈判的一条红线——扩大美国药品知识产权保护的提议，未能得到通过。与此同时，USMCA还大幅收缩了具有争议的投资者-国家争端解决（ISDS, investor-state dispute settlement）机制，完全取消了该机制在与加拿大之间贸易的适用性，并将该机制的应用限制在与墨西哥的石油、天然气和电信贸易等特定领域。

作为USMCA的一部分，加拿大同意进一步开放其乳制品市场，也因此获得了其他两国的一些让步以作回报。USMCA将保留第十九章所设置的争端解决小组——该小组令加拿大免受美国贸易救济的影响。此外，USMCA也未采纳此前所提议的5年届满条款，而是将期限延长至16年，并将在协定生效6年之后进行再次审查。

2020年初，USMCA在美国国会获得多数表决通过，于7月1日正式生效。然而，一些批评人士指出，新的原产地规则和最低薪资的要求过于繁琐，使贸易几乎被政府接手管理。CFR的奥尔登对此则更为乐观，称政府或能因恢复两党合作而受到赞扬。不过，奥尔登同时警告称，“如果特朗普式的民族主义和民主进步主义（Democratic progressivism）的这一新混合体是如今他国与美国达成贸易协定的前提条件，那么愿意接受如此协定的国家或许会很少。”

*本文由安德鲁·莎茨基（Andrew Chatzky）、詹姆斯·麦克布赖德（James McBride）和穆罕穆德·阿里·谢尔盖（Mohammed Aly Sergie）更新于2020年7月1日。

登录我们的官网www.cbnri.org查阅更多报告!返回搜狐，查看更多