宁夏吴忠市红寺堡开发区人民检察院 杨迎春

    [内容简介] 从1986年开始，我国在全国范围内已经开展了以全体公民为教育对象的四次法制宣传教育活动，即“四五”全民普法教育活动。但是这种补课性质“灌输式”的普法教育存在明显的问题和不足。文章从全民普法教育存在的问题和对全民普法教育的理性思考两个方面进行了有益的论述。

    [关键词] 全民普法教育 存在问题 理性思考 权利本位 科学发展观 创新形式

    从1986年开始，我国在全国范围内已经开展了以全体公民为教育对象的四次法制宣传教育活动，即“四五”全民普法教育活动。在一个封建专制思想影响较深的国度，进行政府主导、全民参与，声势浩大、时间长久的普法“补课”活动，可谓亘古未有的创举。近二十年的“补课”，取得了世人瞩目的成效，“法”字已深入人心，公民的法律意识正在逐步形成和提高。（1）进入新世纪，继续在全体公民中开展法制宣传教育，是提高国民素质的重要内容，是实践依法治国基本方略的基础性工作，也是２１世纪我国社会主义民主法制建设的必然要求。虽然普法和依法治理工作都取得了很大成绩，但距离形势的发展、人民的需要、社会的需求等还有很大的差距。一方面表现在：一些地方和单位部门对普法教育和依法治理工作的认识不高，对这项工作缺乏足够的重视；有些公民甚至党员干部，法律意识不强，遵守法纪、依法办事、依法维护合法权益的自觉性不高，以言代法、以权压法、执法不公、司法腐败的问题屡有发生等，都不同程度地影响了普法教育和依法治理工作的社会效应；普法依法治理工作组织机构建设还不健全等等。另一方面表现为：在我们过去的普法教育中侧重公民义务的教育，忽视了公民权利的教育；侧重?BR>

    一、全民普法教育中存在的问题

    （一）外在客观因素方面存在的问题

    全民普法教育活动要想取得实效，就必须符合认识规律和社会发展规律，必须使内因和外因完美结合。多年以来，在普法教育活动中出现的各种各样的问题，概括起来有外部因素的制约，也有内部因素的制约。外在客观因素方面存在的问题归结为：

    1、一些地方和单位部门对普法教育和依法治理工作的认识不高，对这项工作缺乏足够的重视

    由于受封建专制思想的影响，认为在中国的现实社会，“权大于法”、“政策大于法”，学法用法无用，只要学好政策看领导眼色行事就足够了。另一方面认为：学法用法、依法治理是公检法司政法机关的事情，与己无关，可以事不关己、高高挂起。这些不良思潮的存在，客观上制约了全民普法教育活动和依法治理活动的深入开展。

    2、公民尊法守法意识不强

    有些公民包括党员干部、甚至党员领导干部等，法律意识不强、法律素质不高，遵纪守法、依法办事的自觉性不高。在具体事务的操作过程中以言代法、以权压法的现象屡见不鲜。那些担负着侦查、检察、审判职责的政法干警中执法不公、司法腐败的问题也屡有发生等，这些因素都不同程度地影响了普法教育和依法治理工作的社会效应。

    3、普法宣传教育和依法治理工作组织机构建设不健全

    多年来，我们的普法宣传教育和依法治理工作的组织机构、人员编制、经费保障机制等都不健全，客观上制约了普法宣传教育和依法治理工作的深入有效的开展。

    （二）内在因素方面存在的问题

    多年以来，我们在普法内涵、普法对象、普法形式等方面存在着重大误区和不足。归结为：

    1、侧重义务方面的教育，忽视了权利方面的教育

    用现代法律理念去审视我们现行的法制宣传教育，就不难发现，不论是教育内容的设定、还是教育对象的选择及教育目的的追求上，无不是把教育老百姓如何履行法律义务、不得违法犯罪放在首位。正是在这种传统理念指引下，我们将普法的目标只能定位于老百姓的知法、守法上，普法也就必然是单纯的、单向的法律知识“灌输”，只是授之以鱼，而忽视了如何授之以渔。也就使全体公民无法树立现代法律理念，更无法实现法治的目的，甚至会成为法治的障碍，普法就失去了本意。

    2、侧重法律条文的单向灌输，忽视了法律素质的养成

    认为普法就是对法律条文的传授，所以在历次的普法活动中只是注重公民学到多少部法律，记住了多少法律条文，而忽视法律理念的植入。例如：我国全民普法教育从“一五规划”到“四五规划”都有明确的法律条文的学习内容。如　“一五普法规划”规定：“普及法律常识的基本内容是： 我国的宪法、刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）、婚姻法、继承法、经济合同法、兵役法、治安管理处罚条例以及其他与广大公民有密切关系的法律常识。”毋庸置疑，这种自上而下的“把法律交给人民”的工作重心之确定完全基于我国公民法律知识贫乏和法律意识荒芜的现实，大规模的普法“造势”也的确在一定程度上扭转了对“法”感到陌生的普通中国人的观念，让他们初步领悟到了法在自己生活里的重要性。（3）然而，这只能治标不能治本。法律条文再背的滚瓜乱熟，而缺乏必要的认识和理解，对公民法律意识的树立和法律素质的提高还是于事无补。

    3、侧重法制教育的普及率，忽视了法治的亲历亲为

    在法律知识与法律理念普及的问题上，法律知识的获得并不难，难的是法律理念的树立和法律素质的养成。在法制宣传教育的内容上，应把满足公民的法律需求作为根本出发点，加大与公民生产、生活密切相关的法律法规的宣传教育，结合公民在日常生活中反映出来的具有普遍性的法律问题进行有针对性的宣传教育，切实维护公民的合法权益。不单纯授之于鱼，而要授之以渔，使其自觉自愿地学法、用法，亲历亲为。学法是基础、用法才是真正的目的之所在。

    二、对全民普法教育的理性思考

    法制宣传教育是一种有目的、有计划地社会传播活动，它既包括静态意义上的法制，也包括动态意义上的法治。是通过各种法律知识、法制信息与观念的传播，培养人们的法律意识、民主意识，最终实现全社会整体法律素质的提高，树立法治精神，实现法治社会。（4）

    1、树立权利为本位的思想，切实保障公民的民主权利

    现代法律理念要求法律以权利为本位，以保障公民民主权利，实现社会法治化为目标。如何正确认识、评价“普法”：近二十年的普法实践给了我们深刻的启迪，普法不仅是法律知识的传播，更主要的是法律意识和法律理念的培养。应当说理念的形成有赖于知识沉积，知识普及中渗透着理念。知识是理念的基础，理念则是知识的精髓或核心。“四五”普法规划适应现代法律理念的要求，确定了四个普法重点对象和“两个提高、两个转变”的总体目标，即“四五普法规划”《目标》里提到的：“通过对‘四五’普法规划的实施，努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，全方位推进各项事业的依法治理，为依法治国、建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。”

    但是，在现实的普法工作中，特别是对基层普法工作的指导以及评价体系的建立上仍具有强烈的“知识灌输”的烙印。我们应顺应时代的要求，以科学的发展观，树立全新的普法理念，重新认识普法内涵，进而对普法的目的、任务及方法手段进行重新定位。

    2、树立科学发展观，着力于公民法律素质的提高

    科学发展观是我们党新时期经济社会发展的指导原则，其本质和核心是以人为本。法制宣传教育工作也应贯彻和体现这一原则，要把提高公民法律素质，促进人的全面发展作为普法教育工作目标之一。在法制宣传教育的内容上，应把满足公民的法律需求作为根本出发点，加大与公民生产、生活密切相关的法律法规的宣传教育，结合公民在日常生活中反映出来的具有普遍性的法律问题进行有针对性的宣传教育，切实维护公民的合法权益。以往在普法内容的选取上，往往偏重于新颁布什么法律法规就一味地宣传什么；或是急功近利的氛围相当浓厚，出现什么社会问题就向百姓“强行灌输”与之相关的法律法规。这绝不是我们进行法制宣传教育的目的之所在。

    公民法律素质的全面培养和扎实提升，必须在“强行灌输”民主意识、权利意识、程序意识、监督意识、法律至上意识和权力制约意识等基础上，使受教育者对法律的认识与运用，能举一反三、触类旁通，最终成为一个个体、团体乃至整个社会的惯性思维和行为模式。不能把社会问题的出现都归咎于普通百姓的法律意识和法制观念欠缺上，现代社会法治状况的决定因素在于对公权力的制约，在于国家机关及其公职人员的执法水平。现实生活中出现的许多社会问题，往往从表面上看是普通百姓的法制观念欠缺问题，但本质上反映出某个地区、部门、行业决策者、领导人的法治观念和依法行政、依法司法、依法治理等法治水平，因此，普法不仅仅是“静态”的法律条文和法律知识的普及，更重要的是通过传递各种法制信息，使社会政治、经济和人们生活达到“动态”的法治普及。同时，也使我们更加明确法制宣传教育的重点对象和重点内容。要承认和重视法制宣传教育对象人群的个体特征，针对不同对象采取不同的教育形式，施以不同的教育内容。因为普法对象层次不一、需求不同、接受能力也不尽相同，因此，普法除了普及一些适用于公众的普遍的法律知识、法治思想和法治方法之外，更重要的是要根据不同对象的层

    需要特别强调的是，守法不只是百姓守法，国家机关和国家机关工作人员更应率先垂范。实践中，国家机关和国家机关工作人员依法办事、司法机关和司法人员秉公执法的行为就是最好的法制宣传教育，并且胜过上百次的说教。对普通的百姓要让他们知道法律所赋予他们的权利，法律在他们实现权利、保障权利、救济权利等方面的作用，而不是单纯地强调法律义务，充分体现以人为本的人文精神，提升法律的权威和感召力，使人们能切身感受到法律在政治、经济及日常生活中的作用。只有这样，才能使普法的受众变被动地接受法律教育为主动地学习法律，使学法成为人们生活的内在需求。应当看到，从历次普法的实际效果看，宣教内容在过度强化实用性的同时缺乏其应有的针对性。理念的偏差必然导致普法内容的片面性甚至公民法律素养的畸形和社会法治环境的变异。普法教育要以适应于公众掌握、满足公众需要作为检验标准。

    3、树立创新思想，创新普法宣传形式

    形式创新是法制宣传教育工作创新的实现手段，是实现法制宣传教育工作现实目标的保障。在以往的普法活动中，我们传统的“摆（摆摊法律咨询）、讲（讲法制课）、赛（法律知识竞赛）、考（法律知识考试）”等方式在一定的时期取得了一定的成效，随着现代科学技术的发展和现代社会思想观念的变化，公众对普法形式的需求多样化，普法不应该是单向灌输，不是由一群人灌输给另一群人，应是受众面对主体和过程的一种体会和理解，是一种交流和感染，应根据受众的需要和心理特点开展普法，善于开发新颖的形式和利用现代科技手段。（5）

    同时，现代社会法制宣传教育的最终目的也要求将“静态”的普法有机地融入公众物质生活和精神生活的“动态”普法中。惟其如此，普法才能赢得广大公众的主动参与，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。公众才会在接纳法律知识的过程中理解传授者的用意、理解法治活动、理解法治的对象、理解法律与自身及与未来的关系，受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，逐渐地使法治精神融入到社会的主流文化之中，改善社会的法治文化氛围。因此，我们必须突破惯性思维，改变法制宣传教育形式的格式化，要在继承和充分运用传统的、行之有效的手段、方式的基础上，适应现代社会的新变化、新要求，创新法制宣传教育的形式。

    一要在传统形式与现代手段的结合上突出现代手段。随着现代科技的迅猛发展，人们的生活进入了数字和网络时代，影视、网络等传媒成为人们生活中不可或缺的部分，并以其快速、直观和容量大、覆盖广的优势占领了新的领域和阵地，也越来越凸显在法制宣传教育中的优势和作用。我们要充分利用现代传媒的优势和作用，鼓励、引导、支持有关传媒办好法制栏目（网页）、节目，围绕人们普遍关心的热点、难点问题，通过以案释法、文艺作品等人们易于接受的方式，普及法律知识，宣传法治精神，做到入耳入脑。

    二要在集中教育和日常宣传的结合上重视日常宣传。诚然，利用各种纪念日进行大规模的宣教活动易于产生影响，营造氛围。但是，法制宣传教育更需潜移默化和点滴渗透，因而要注重日常宣传教育，法治历史较长的西方国家也是如此。如英国，在不同的场所，选择最适当的形式，设置不同的法律警语、告示，使人们能切身感悟到法律的真谛，比我们“送法下乡”、送法进社区送去一套套法律全书或一本本法律读本效果会更直接。

    三要在法制宣传教育与法治实践的结合上注重法治实践活动。普法实践证明，法制宣传教育仅仅靠说教、灌输来培育公民的法律意识和法治精神是不够的，要让人们从法治活动体验中增强法律意识，树立法治精神。法制宣传教育不仅是让人们知道法律的内容，最终的目的是运用法律、参与社会法治实践。所以，要引导和指导公民积极参与立法活动，领悟法律的本意；推进执法、司法公开，把执法和司法的过程变为法制宣传教育的过程；强化和规范各类法律服务，把维权和排解纠纷的过程作为普及法律知识、增强法律意识的过程，使法制宣传教育根治于法治实践中。一次良好的法治实践本身就是最好的法制宣传教育，且效果远远胜过百次空洞的说教。

    法制宣传教育是一项系统的社会工程，需要全社会的关注、支持和参与，需要整合社会资源，走社会化道路。近二十年的法制宣传教育历程结束了一个法盲众多的时代，新的历史时期社会法治要求更高，法制宣传教育的目标更高。我们法制宣传教育协调组织者，要重新认识和思考新形势下的法制宣传教育工作，增强责任感和使命感，与时俱进，转变观念，不断探索、创新、实践，为建设法治城市，有效地开展法制宣传教育工作。

    二OO五年五月二十七日

    参考文献：

    （1）（2）（3）、《对新形势下法制宣传教育的思考》，作者：大连市司法局法制宣传处，发表于大连市司法局网站。

    （4）（5）、《发挥司法行政法制宣传职能 实现“两个转变、两个提高”的思考与实践》，作者：温州市司法局副局长 林锡春，发表于《依法治市》网站。