虑到航空器事故遇难者及其家属的迫切需要，国际民航组织在第32届大会上审议了关于援助航空器事故遇难者及其家属的议题，并通过了第A32-7号决议，呼吁各缔约国重申它们支援民用航空事故遇难者及其家属的承诺，敦促有关国家制定家属援助计划。2001年，国际民航组织发布了《航空器事故遇难者及其家属援助指南》（国际民航组织通告285-AN/166），作为提供给各缔约国制定此类规定的参考文件。这些规定于 2005 年被纳入附件9——《简化手续》，以便使事故受害者家属能够迅速进入事故发生所在国。

2013年，国际民航组织发布了《国际民航组织关于援助航空器事故受害者及其家属的政策》（9998-AN/499）。该政策取代2001年第285号通告，它纳入了家属援助领域最新的经验教训和发展情况，对相关指导材料作出了更新和扩展，包括家属援助计划、家属援助的及时性、家庭援助提供者。该政策规定了政府（事故发生国、事故调查机构、航空当局）的职责以及非政府组织（航空器运营人、机场运营人、第三方、家属组织）的权利和义务。

同年，国际民航组织发布了《关于援助航空器事故受害者家属的手册》（9973-AN/486）。该手册包括家属援助接受者、家属援助的类型、家属援助提供者、家属援助计划的制定和实施等内容。值得注意的是，该手册在附录中纳入了中国的家属援助立法，成为中国民航法规标准“走出去”的重要标志性成就。

二、外国关于空难旅客家属援助的立法

（一）美国

美国较早制定空难旅客家属援助规定，1996年10月9日，经美国国会通过并由克林顿总统签署了1996年《空难家庭援助条例》，该条例赋予国家运输安全委员会（NTSB）帮助发生在美国领土上的空难遇难者家属的附加责任。随后的1996年9月9日的总统行政备忘录对此加以补充，在该备忘录中克林顿总统指定国家运输安全委员会为向重大交通灾难遇难者家属提供联邦服务的协调机构。此外，参与家庭援助的联邦机构和其他机构还包括：美国红十字会（ARC）、国务院（DOS）、卫生和公共服务部（DHHS）、联邦紧急事务管理局（FEMA）、司法部（DOJ）、 国防部（DOD）。国家运输安全委员会为有效实施这一法令，还先后与上述机构签署了谅解备忘录。此外，为及时、充分地掌握发生事故的航班的旅客信息，美国运输部还制定了《旅客舱单信息》（243部），收录在美国法典第49集第14分集中，对旅客信息的收集和保存、空难后的信息传递等作出了明确、具体的规定。

（二）欧盟

欧盟关于事故家属援助的规定主要体现在《关于民用航空事故和事故征候调查与预防的第 996/2010 号规章》中。该规章第15条第4款规定：“负责的安全调查主管当局必须获得授权，方能就任何事实发现结果、安全调查进行、可能的初步报告或结论和/或安全建议等一切信息，向受害者及其亲属或其协会进行发布，但条件是不得有碍安全调查目的、并完全遵守关于保护个人数据的适用立法。”

该规章第21条规定了对航空事故受害者及其亲属的援助条款。每一成员国必须在国家一级制定民用航空事故应急计划。此种应急计划也必须涵盖向民用航空事故受害者及其亲属提供的援助。这些计划必须考虑到对民用航空事故受害者及其亲属的精神抚慰，并让航空公司得以就重大事故做出反应。各成员国必须就其领土内成立的航空公司审计其援助计划。在发生事故时，负责调查的成员国、出事航空器所属的航空公司成立所在的成员国、或出事航空器机上有最多该国国民的成员国，必须任命一位专人作为受害者及其亲属的信息联络点。

（三）日本

日本于2011年通过《第九版基本交通方案》，从基本原则角度规定了对事故被害人和家属的援助。该方案第5条规定：“为了在发生交通事故后拯救伤者性命并将损害减少到最低程度，有必要加强救援和应急服务的即时性以及提高伤者待遇……在交通安全领域必须进一步加强对受害者的支助。”

2012年土地、基础设施、交通和旅游部出台的《交通安全事务方案》规定了和平时期和交通事故发生时的事故方案。和平时期的工作包括制定受害者支助系统和促进商业运营人制定家属援助计划。事故发生时的工作包括事故后立即反应以及中期至长期的反应。

在航空事故领域，2012年月灾难预防中央理事会通过的《灾难预防基本计划》第8章规定了家属援助制度。土地、基础设施、交通和旅游部经与航空承运人和相关组织等合作，必须制定一套系统在发生航空事故时，向乘员受害者等人提供信息和其他支助。应急反应总部、指定的行政机构、公共机构、当地政府以及航空承运人等必须确保充分满足受害者家属等人的需要，并须适当提供对受害者家属等人有帮助的准确和详细信息。

（四）澳大利亚

澳大利亚《基础设施、运输、地区发展和地方政府部的家属援助守则》规定了家属援助的目的、受害者含义、适用于在海外运行的澳大利亚航空公司、适用于澳大利亚地区航空公司、与其他机构的协调、航空公司的责任、灾难受害者鉴定等内容。

就航空公司的责任而言，该守则要求航空公司在澳大利亚任命一位专人作为家属支助协调员，在航空公司、相关应急反应和福利服务部门、受害者及其家属之间进行沟通联系，并直接向受害者及家属提供服务。航空公司应当在重大事故后成立航空公司危机管理中心，目的是在航空公司内部以及在航空公司与相关主管当局之间进行协调，并向公众提供信息。除了危机管理中心外，航空公司应建立航空公司家属支助中心以为家属支助职能提供必要的协调服务，确保有适当合格或受训的工作人员能娴熟地以敏感同情的态度满足受害者及其家属的需要。

三、我国民用航空器飞行事故家属援助规定

民用航空器飞行事故，是指在公共航空运输过程中，任何人自登上航空器准备飞行起，直至到达目的地点离开航空器为止的期间内发生的与该航空器运行有关并导致人员受伤或者死亡的事故。在飞行事故家属援助专门立法层面，《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》（CCAR-399）于2005年8月31日中国民用航空总局局务会议通过，于2006年1月1日起施行，该部门规章也是我国唯一一部相关的规章。

（一）立法情况

随着现代航空器的载客量不断增加，飞行事故造成的影响也日渐扩大。我国对此类事故的后续处理立法形成了关于安全生产和应急处置的一般性法律规定，如根据《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国安全生产法》和国务院有关规定等。还包括民航领域内特别法与专门法的特殊法律规定，以及具体处理应急事件的应急预案。

围绕民用航空器飞行事故应急反应和家属援助问题，CCAR-399着重规定了与现行规章的衔接问题。如关于事故信息报告，主要与2005年4 月7日起施行的《民用航空安全信息管理规定》相衔接，此外，还考虑了与《民用航空器飞行事故调查规定》、《民用运输机场应急救援规则》等规章的协调、统一的问题。作为目前唯一的相关规章性文件，对于认识民航安全工作的属性有着指导性的作用。

CCAR-399规章中对飞行事故中的多个概念进行规范，包括罹难者，是指由于民用航空器飞行事故直接导致死亡的人员，包括机组人员、持有运输凭证的旅客、免费旅客以及第三人。幸存者，是指在民用航空器飞行事故中，没有因为事故受到致命伤害或者受到致命伤害经抢救而存活的人员。失踪者，是指由于民用航空器飞行事故直接导致失踪的人员。家属，是指与民用航空器飞行事故罹难者、幸存者、失踪者有关系的人员，包括配偶、子女、父母；兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。

飞行事故引起的连锁反映不仅仅包含罹难者，还包括了幸存者、失踪者及其家属，对家属开展援助是航空公司保障旅客权益的重要工作内容，也是在飞行事故发生后尽快恢复生产的重要工作。

规定总则部分介绍了家属援助适用的时间范围、空间范围和对象范围，以及民航局的主要职责，第四章专章规定了公共航空运输企业承运人在家属援助中要尽的责任，包括事前的计划提交和事后的后勤援助、心理援助、医疗卫生援助等。

我国家属援助的责任主体主要是民航局和航空公司，家属援助规定援助对象为幸存者，罹难者，失踪者及与他们有关的家属。整体而言该规章立法对于受援对象侧重对概念和程序的规定，主要解决制度上的有无问题。

（二）主要内容

1、适用范围

CCAR-399规章第2条规定了适用范围：“本规定适用于发生在中华人民共和国领域内（不含香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区）依照 CCAR-121 部和 CCAR-135 部进行商业运行的航空器发生的、依法由国务院民用航空主管部门组织调查的重大事故、国务院授权组织调查的特别重大民用航空器飞行事故。”因此，该规章适用于依据《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》和《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》进行商业运行而发生事故的航空器。

按照我国现行的民用航空器事故等级标准，我国的民用航空器事故划分为三个等级，尽管从理论上说，不论事故的规模多大，罹难者及其家属均应该得到适当的援助，但由于航空器事故的大小和情况不同，提供家属援助需资源的多少相差很大。考虑到我国公共航空运输的载客量等特点，规定将适用范围限定在重大及其以上的民用航空器飞行事故。

2、民航主管部门的职责

根据CCAR-399规章第4条之规定，民航局负责民用航空器飞行事故应急反应和家属援助的监督检查，督促公共航空运输企业家属援助计划的制定和实施，根据《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》履行其他各项职责；民航地区管理局及其派出机构在本地区管辖范围内，协助民用航空器飞行事故应急反应和对家属援助工作。

民用航空器飞行事故发生后，根据国务院授权和《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》的有关规定，民航局负责组织、协调、指挥民用航空器飞行事故的应急处置，按照国家有关规定组织事故调查，并且负责对家属援助工作的督促和协调。民航局应当采取积极措施，预防民用航空器飞行事故的发生，控制事故影响，稳定航空运输，尽快恢复生产。

民航局按照《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》，在本部门的职责权限内，制定民航总局处置民用航空器飞行事故应急预案。应急预案包括应急处置指挥部的组成和相关部门的职责、民用航空器飞行事故信息的报告系统、民用航空器飞行事故的应急反应、应急保障、后期处置、信息公布制度等内容。民航地区管理局及其派出机构应当根据本地区实际，制定本地区的民用航空器飞行事故的应急预案，并报民航局批准。

3、事故协调小组的责任

根据CCAR-399规章第20条之规定，应急预案启动后，对于属于该规定适用范围内的民用航空器飞行事故，由国家处置飞行事故指挥部在第一时间内指定事故处理协调小组，负责协调民用航空器飞行事故的应急处置，协调公共航空运输企业和家属之间的联络，并协助事故调查小组开展调查工作。

事故处理协调小组有权会同公共航空运输企业共同检查罹难者、幸存者、失踪者家属的后勤援助工作，包括安全问题、居住地点的设施设备质量、家属隐私的保护；应当与发生民用航空器飞行事故的公共航空运输企业、事故发生地地方人民政府共同组成家属援助联合行动中心，协调对家属的各项服务和活动；应当及时组织召开发生事故的公共航空运输企业、事故发生地地方人民政府代表参加的协调会议，解决相关问题，适时调整家属援助行动。

4、航空运输企业的责任

CCAR-399规章第4章规定了航空运输企业的责任。公共航空运输企业应当制定民用航空器飞行事故应急预案，并应当每年组织一次应急演练，以便及时修正应急预案中可能存在的问题。公共航空运输企业还应当向民航局提交家属援助计划。

公共航空运输企业得知发生民用航空器飞行事故后，应当立即启动应急预案，并在第一时间报告民航局。公共航空运输企业应当向罹难者、幸存者、失踪者家属提供援助，援助费用由公共航空运输企业承担。发生民用航空器飞行事故的航空器上有外籍旅客的，公共航空运输企业应当向事故协调小组及时报告外籍旅客的必要信息，以便外交部门及时与有关的外国使馆取得联系。

关于对外国公共航空承运人能否适用问题，美国在公布空难家庭援助法案后，又通过了关于要求国家运输安全委员会和外国航空承运人满足涉及外国航空承运人的航空器事故所涉旅客家属需要的规定，要求飞美国的外国航空承运人要向运输部长和国家运输安全委员会主席提交一份关于满足该外国航空承运人控制下的航空器造成大量人员死亡的事故所涉家属需要的计划。考虑到我国的实际情况，规定对通航我国的外国航空承运人未提此类要求。

5、民用机场的责任

CCAR-399规章第5章规定了机场的责任。民用运输机场在本机场及其邻近区域内发生民用航空器飞行事故后，应当对事故现场组织救援，避免损失的扩大。机场应当对发生在机场及其邻近区域内的民用航空器飞行事故作出快速反应，采取适当措施，避免或者减少人员伤亡和财产损失，并为公共航空运输企业的救援和援助工作提供必要的支持。机场管理机构应当定期组织应急演练。

机场应当成立由当地人民政府、民航地区管理局或其派出机构、机场管理机构、空中交通管理部门、公共航空运输企业和其他驻场单位共同组成的机场应急救援领导小组，负责机场及其邻近区域内民用航空器飞行事故应急救援的组织与协调。机场管理机构应当协助发生民用航空器飞行事故的公共航空运输企业的家属援助工作，在交通、住宿等方面提供便利条件。

结语

安全是民航的生命线。实现民航高质量发展，根本之道在于确保安全。加强家属援助机制建设是民航应急管理体系不可或缺的组成部分，要认真落实法规规章规定，落实各责任主体的义务，提升家属援助机制的实施效果，充分体现“以人民为中心”的发展思想。

拟稿：濮云涛、张政

审核：赵劲松

签发：方瑞丰

联系人：韩 婕 返回搜狐，查看更多