2003年国内首个“产业飞地”在长三角地区的江阴、靖江两座城市的努力下，悄然揭牌。之后，以江阴-靖江工业园区为代表的“产业飞地”开始被寄予厚望。但“理想很丰满，现实却很骨感”。不只在长三角，全国各地越来越多的“产业飞地”也开始步履维艰，“飞地腾飞”似乎变得越来越遥远。

图片来源：澎湃新闻网△ 传统“产业飞地”的代表：江苏江阴-镇江工业园区

2017年6月，国家发展改革委等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。《意见》明确，要创新“产业飞地”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。意见的出台为“产业飞地”的发展提供新的有力支撑，为进一步协调解决“飞地经济”发展中的重大问题指明了方向。

二

衢州海创园：从“产业飞地”到“科创飞地”

随着创新日益成为经济社会转型发展的第一驱动力，“飞地经济”的发展模式出现了新变化。2016年4月开园的衢州海创园，是浙江省首个跨行政区域建设的科创“飞地”，也是一块“反向飞地”，是按照全新机制运行的人才改革发展试验区、集聚海内外高层次人才的创新创业高地。

（一）建设背景

杭州城西科创大走廊是浙江省“面向未来、决胜未来”的科技创新重大战略平台，集聚了一大批国内领先的创新资源和数字经济龙头企业，正致力于打造全球领先的信息经济科创中心，建设国际水准的创新共同体、国家级科技创新策源地和浙江创新发展的主引擎。积极搭乘城西科创大走廊建设的时代快车，接受它的产业辐射带动，对周边县区来说具有不言而喻的重要意义。

由于杭州未来科技城在开发过程中，需要大量土地指标。而衢州的土地指标在省内相对丰裕，加之杭衢两地早有山海协作基础，衢州即以土地指标换取余杭“飞地”空间，衢州海创园便在这种创新模式下诞生。2012年5月提出设想，2013年1月24日开工典礼，2015年7月31日完成竣工验收，2016年4月19日举行开园仪式，衢州海创园成为杭州未来科技城内项目建设的“标杆”，被誉为“衢州速度”。

（二）园区概况

衢州海创园（一期）总占地面积26.7亩，总建筑面积67,598m2，共建有4幢综合大楼。其中，ABC号楼以科技企业孵化器为主，负责创新产业研发和孵化；D号楼是“产业+资本”多业态融合平台，负责创业投资和吸引金融资本。产业方向上，园区重点招引以下企业：一是大健康，包括生物医药、医疗器械；二是新材料、装备制造；三是电子信息，未来还将重点关注数字经济、智慧产业。

图片来源：公开网络△ 衢州海创园规划全景

2017年3月，杭衢“山海协作”进一步升级，衢州海创园瞄准更高目标：培育新兴业态的新基地、产业转型的新引擎、高端人才的新特区和财政税收的新增长点。2018年1月，浙江省委省政府出台《关于深入实施山海协作工程，促进区域协调发展的若干意见》，特别提出要支持发展飞地经济，“加快推进衢州（杭州）海创园建设”。

衢州海创园二期项目位于一期地块南侧，总用地面积48.96亩，总建筑面积13.09万m2，由7幢楼宇组成，计划2020年底建成。二期定位是“平台+中心+基金+园区”，主要包括研发办公、产业孵化、服务配套等工程，建成后将进一步巩固衢州在杭州城西科创大走廊的“科技飞地”和“人才飞地”。

从发展成效来看，截至目前，衢州海创园已引进173个项目。其中，产业项目78个，基金项目95个。引进硕士博士54人，海归人才24人，高质量创新创业团队12个。预计到2020年，衢州海创园将为衢州创造出税收3000万元以上，培育主板、创业板、新三板挂牌企业5家以上。

（三）创新探索

01“飞地”的“反向”操作

衢州海创园区是别于传统“飞地经济”的“反向飞地”，由衢州作为“飞出地”，在杭州城西科创大走廊这个“飞入地”里，建设反向的“科创飞地”。通过推行“衢州注册、杭州办公，杭州孵化、衢州产业化”的跨区域联动创新发展，衢州有效打破了与杭州之间的空间和时间的限制，获得了搭乘城西科创大走廊发展快车的门票。

图片来源：清控科创,绿城科技产业△ 衢州海创园“科创飞地”新模式

通过设立衢州海创园，衢州打通了借助杭州城西科创大走廊的人才、资金、科技等高端要素来发展自己的渠道。①人才方面。衢州海创园致力于实现人才“工作生活在杭州、服务贡献为衢州”，打造“海外-杭州-衢州”的直通型“引才链”，建立充分利用大走廊的人才资源的机制，实现聚才杭州、兴业衢州。②资金方面。杭州是整个浙江的资本中心，这里集聚了庞大的投资人团队和丰富的创新创业赛事活动，大走廊内的项目比区域外的更容易获得资本青睐。衢州海创园为衢州科技型创业企业建立了接触杭州资本的窗口，也为衢州本土优势企业提供了获取杭州资本支持的通道。③政策方面。衢州海创园创立之初就设计了双重优惠政策。杭州给予入驻衢州海创园的企业“同城待遇”，可享受余杭人才、项目、金融等政策，并为入驻园区的高层次人才提供子女入学、医疗服务等便利。研发总部入驻园区不仅享受以上待遇，产业落地衢州还可享受衢州优惠政策。

02 市场化的运营理念

衢州海创园的用地可以说是杭州未来科技城划给衢州市的一块“金地”，入驻企业与个人缴纳的税收余杭地方留存部分全额返还衢州市财政。传统“飞地”园区的管理模式一般有3类：“飞入地”对园区进行管理、“飞出地”派遣团队进行管理、双方共同派驻人员进行协同管理。而衢州海创园探索性的采取了”政府购买服务“的形式，由衢州市国资委、财政局与银江孵化器股份有限公司签署投资运营协议，将运营服务交由民营企业来负责，试图借用市场之手，将服务落地实处。运营要求上，衢州市政府有监督和考核的权利，会针对税收、产业贡献、人才引进等制定相应的阶段性指标。

选择企业化运营科创“飞地”的初衷是，希望能更好利用市场的活力，不断推进园区改革创新，进而更好的引进项目和服务企业。同时，也希望能够更好地对接各方资源，让多种形式的机构参与到“飞地”的建设中来，达到一种多元化建设的目标。

图片来源：根据公开资料整理△ 民营企业对接多方资源的合作示意图

03 创新模式的普适性

水积而鱼聚，木茂而鸟集。自2016年衢州海创园开园以来，淳安、诸暨、上虞、长兴、新昌等地也纷纷在杭州设立科创“飞地”，通过跨区域的行政管理和经济开发，实现资源互补、经济协调发展。在长三角一体化上升为国家战略的大背景下，作为创新资源集聚地，杭州吸引了各地争相设立离岸科创平台，凸显了各地对优质科创资源的强烈渴望，折射区域竞争在人才、产业方面日趋激烈。

就自身而言，衢州也在不断优化复制“飞地”建设经验。作为浙江的生态屏障，衢州经济总量小，产业结构偏重，高校及科研院所，特别是高端人才匮乏，进而选择尝试在各个经济增长极打造创新“飞地”吸引海内外高层次人才和项目。2013年，衢州就在上海张江谋划了“衢州生物医药孵化基地”，探索“上海孵化-衢州生产”的产业培育新模式。2017年，衢州在北京、深圳等地加快构建“科创飞地”，通过站在创新前沿的实验室，研发新能源新材料、电子化学、集成电路和生物医药等新产品。同时，引导项目在衢州落户中试和产业化基地，形成完整的科技创新链条。在全国，像衢州这样的地区还有很多，如果能够将这种模式加以总结、提炼，推广至全国，将能形成良好的全国效应。

三

总结与思考

“飞地经济”是当前打破行政壁垒的一种有效途径，可以促进欠发达地区承接产业转移。传统的“飞地经济”主要是发达地区在欠发达地区建设“产业飞地”，更多是引导制造业转移跃迁。而衢州海创园为代表的“科创飞地”更好相反，是欠发达地区在发达地区建立的产业飞地，是前者向后者主动借力发展的前哨和窗口。通过两地复合叠加的政策优势，通过借势、借力、借脑、借生态，柔性引进杭州的高端产业要素，承接科技成果产业化项目落地，为衢州本地优势产业对接杭州创新资源，最终实现衢州产业能级的大幅跃升。

饶是如此，科创飞地在税收、户口、人事等诸多方面，依然存在着亟待解决的难题，这些难题的解决影响着科创飞地建设初衷的实现。就衢州海创园而言，受益于项目区位优势和区域产业生态优势，园区自身发展取得了良好成效，但对衢州本地产业的辐射带动作用到底有多大，园区设立的初衷到底实现了多少，都是一个有待时间检验的问题。

科创飞地作为一种创新的发展模式，其在设想初期需要科学合理的规划，但不是所有的问题都能在前期被考虑甚至解决，而是需要在实践中不断优化完善。在各地区进行的“飞地经济”多样化探索中，衢州海创园书写了属于自己的精彩篇章，也为后来者提供了难得的经验参考与借鉴。

（1）坚持政府引导、市场运作的原则，政府在提高公共服务质量方面下功夫，协调各方实现良性互动，帮助企业主体积极参与进来，“飞地”的日常运营管理则交由市场化公司，让专业的人做专业的事；（2）不断创新和完善“飞地经济”合作机制，鼓励资金、技术成果、品牌、管理等多要素多形式的合作，发挥各地的比较优势，提高资源共享、配置效率；（3）突出新兴产业，牢固树立绿色环保意识，加强园区的高科技元素，带动周边地区转型升级；（4）在土地指标优化配置方面，也可学习借鉴衢州-杭州的做法，充分发挥土地利用的比较优势，增强土地利用的综合效率。

【参考资料】

1、文燕.衢州海创园：打造“科创飞地” 实现异地借力[J].今日科技,2018(7):28-30.

2、衢州市发展和改革委员会.打造科创飞地：衢州创新驱动发展的探索与实践[J].特别策划,2018(20):24-25.

3、白小虎,王松,陈海盛.一种“飞地经济”新模式——来自衢州到杭州跨地建设海创园的经验[J].开发研究.2018(5):87-91.

撰稿：糊荼的先生返回搜狐，查看更多