2020 年 3 月底，美国信息技术与创新基金会贸易政策助理主任 Nigel Cory 发布研究报告。报告认为，越来越多的政府和企业开始使用电子发票，以支持传统和数字贸易，进一步改善税收、商务和贸易。然而，随着更多的国家建立起各自的电子发票系统，很有可能形成本国特有的技术标准，对全球数字贸易构成一种壁垒。但澳大利亚、智利、新西兰和新加坡的做法表明，新的规则、共同的原则以及合作可以有效避免上述情况，只要各国的电子发票系统是具有互操作性的。WTO  电子商务谈判应包含此类电子发票条款，真正构建起一套开放的、基于规则的、具有互操作性的全球数字经济体系。以下是该报告主要内容编译，供参考。

一、什么是电子发票？

电子发票是买方和供应方的金融和税务系统中以电子的方式开具、接收、处理的可机读的发票。据 Billentis（一家专门从事电子发票的咨询公司）估计，每年全球经济会产生约 5500亿美元的发票，年增长率在 10%-20% 之间，并且还将有巨大的增长空间，因为目前全球所有的发票中，90% 仍是手工开具的。

电子发票的主要优势在于：

缩短处理周期，包括应收账款的支付以及退税，部分原因在于电子发票降低了人工错误的风险；

降低交易成本（如打印和存储）。电子发票比传统的纸质发票效率高出 60%-80%。例如， 澳大利亚的研究表明，处理一张纸质发票的成本是 20 美元，而电子发票的成本则是 6 美元；

帮助政府打击偷税漏税行为，因为税务机构可以利用软件和人工智能快速核查海量交易信息；

对于企业特别是中小企业来说，通过增进信任、准时付款以及“保理”业务，使企业更易生存， 更易参与贸易；

有助于经济的现代化，通过大规模使用通信技术、数字签名等提高技术行业的竞争力。电子发票是数字经济的一种典型代表，它可以降低成本，减少复杂性，消除国际贸易中的壁垒，并且降低税务合规要求中的不确定性，解决跨境交易中的不信任问题。电子发票还有助于改善对货物的实时监控。例如，巴西的税务管理部门把电子发票作为关税和税收管理的一种工具，使之更加行之有效。巴西的税务管理部门可以知道进的是什么货、从哪里进的、卖家是谁等信息，因为电子发票系统与货车跟踪系统是相连的。

电子发票对于中小企业来说尤为重要。它使交易更透明、更高效，满足供应商对于运营资金的需求，即供应商可以出售其发票、应收账款等，以换取现金（无需等上数周或数月）。电子发票还能通过改善准时付款，帮助中小企业存活，而这恰恰是许多中小企业面临的最为头痛的难题，因为中小企业往往严重依赖于现金流。同样地，政府可以支持中小企业，通过电子发票和数字渠道帮助它们参与政府采购。比如，澳大利亚规定，所有低于 100 万澳元（约合 63.3万美元）的合同，最长的支付期限是 20 个日历日。

二、电子发票主要在哪些国家使用？

电子发票是一种全球现象。安永 2018 年的一份研究报告表明，在 82 个国家当中，有 57 个国家拥有电子发票法规。9 个拉美国家（阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔、危地马拉、墨西哥、秘鲁、乌拉圭）早已开始使用电子发票，还有些国家（如哥伦比亚、巴拿马、巴拉圭等）已着手开始电子发票的应用。在亚洲，新加坡早在 2003 年就开始使用电子发票。中国台湾于2011 年强制规定使用电子发票。在一些欧盟国家（如奥地利、德国、瑞典、英国等），电子发票被广泛用于私人部门。丹麦自 2005 年起强制规定，所有公共部门的交易必须使用电子发票。意大利于 2019 年起开始使用电子发票。在非洲，安哥拉、肯尼亚、南非等国也已着手开发电子发票系统。

在美国，电子发票的使用主要由私人部门驱动——美国有超过 200 个电子发票网络运营商。虽然暂时没有国家层面的电子发票系统，但近年来美国政府对电子发票的关注度与日俱增。就公共部门而言，美国政府规定，所有政府采购合同都需要使用电子发票。2015 年，白宫预算管理办公室发布一份备忘录，指示所有联邦机构于 2018 年底都需使用电子发票。2017 年，美联储关于 电子发票的提议得到了美国“商业支付联盟”（由美国政府和私人部门代表组成的自愿团体）的回应，该联盟尝试探索开发并实施一套标准化的、普遍的、企业与企业间的电子发票平台系统。

对于企业来说，电子发票既可以是自愿的，也可以是强制性的。前者主要用于改善企业的经营状况（如澳大利亚和新西兰），后者主要用于一国的税收申报系统（如智利以及其他一些拉美国家）。特别是强制性的电子发票系统，可以用来解决“增值税鸿沟”问题，比如因无收据的现金支付、虚假发票等行为导致税收流失。因此，电子发票可以给税控带来巨大的好处，使传统手段变得过时。此外，数字化还能便于税务机构和企业通过数据分析理顺复杂的商业关系。

三、电子发票和贸易谈判：致力于达成全球的互操作性

虽然电子发票起初是由私人部门驱动的，但各国政府开始不断介入，确保各国的法律法规具有互操作性，让企业能够使用通用的软件和技术服务，更好地参与全球贸易。由于电子发票是数字化的，因此电子发票原件和副本并没有区别，但需要一套共同的规则和技术标准及流程，可以做出具有互操作性的解释。

正如“信息技术与创新基金会”（ITIF）在亚太经合组织（APEC）上的一份研究报告所指出，当各国颁布各自的技术要求，如电子签名、加密处理等，问题就会应运而生。此类要求事实上对跨境数字服务和数据流动起到了一种壁垒的作用，提高了企业的成本和经营难度。例如，巴西的税务管理机构要求必须进行第三方用户认证，并设置某些技术标准。问题在于，巴西要求电子签名必须使用巴西本地的信息技术基础设施和服务（以巴西当地政府授权的认证机构的形式）。事实上，这就是一种本地化要求，阻碍了电子发票提供商使用云存储的权利。

最近，墨西哥政府出台了一项关于电子发票跨境服务提供者本地数据存储、保护和加密的政策。关于电子发票第三方服务提供者认证问题，墨西哥税务主管部门要求服务提供者使用本地的“硬件安全模式”（在涉及电子签名和文件保护时使用加密密钥）。这项要求事实上就是一种数据本地化要求，因为当接受审计时，加密密钥和相关电子发票数据需要存储在墨西哥国内。幸运的是，在与相关企业沟通后，墨西哥税务主管部门决定取消数据本地化存储和保护要求，允许电子发票第三方服务提供者使用云服务。

各国各自的技术壁垒之所以会产生，部分原因在于联合国国际贸易法委员会关于电子签名的规定是不具有法律约束力的，这意味着各国可以颁布各自的法律，事实上构成一种技术性贸易壁垒。电子签名是 WTO 谈判中的一项重要议题，在构建一套开放的、具有互操作性的全球数字贸易体系方面扮演了重要的角色。根据 OECD 和 WTO，电子签名位列企业和消费者使用互联网服务面临的前十大挑战中的第四名。

关于电子发票的国际规则需要进行调整，因为企业从事跨境贸易需要基于一套通用的方式（具有互操作性的共同标准）。各国需要开展国际监管合作，制定共同标准，通过贸易谈判实现上述目标。幸运的是，越来越多的国家已经开始在双边和区域贸易协定甚至是 WTO 谈判中讨论电子发票议题。

澳大利亚和新西兰的“跨塔斯曼电子发票互操作性框架”为开展电子发票合作和数字经济一体化提供了一个良好的范本。“数字商务委员会”与澳大利亚税务局以及新西兰政府一起制定共同标准，使两国的企业不管通过何种会计软件都能以电子的方式开具、接收可机读的发票。澳大利亚和新西兰生产力委员会曾发布一份联合报告，其中专门指出电子发票的重要性。虽然两国政府在制定联合标准时扮演了核心的角色，但两国政府均在操作层面上将系统的开发移交给新成立的“澳大利亚 - 新西兰电子发票委员会”。

就贸易协定而言，智利、新西兰、新加坡最近达成的《数字经济伙伴关系协定》（DEPA） 为如何建立电子发票互操作性系统提供了一个范本。该协定第 2.5 条承认电子发票及其具有互操作性的重要性。各方应“将与电子发票有关的措施建立在国际标准、准则和建议之上”。

在多边层面，新西兰和新加坡已尝试将电子发票相关条款纳入 WTO 电子商务谈判。两国起初单独、随后联合提出电子发票文本草案，最新公布的文本草案（2019 年 10 月 8 日）提出以下三条条款：

各成员承认电子发票在提高电子商务交易的效率、准确性和可靠性方面所扮演的重要角色；

各成员应确保，在实施与电子发票有关的措施时应支持跨境互操作性，并建立在国际标准、准则和建议之上；

各成员应共享各自电子发票系统的最佳实践。

上述三条条款中，第二条最为关键，即各成员应努力建立一套具有互操作性的系统。在这里，“互操作性”是一个关键的概念，各国可以颁布各自的税收和会计政策，但各自的系统应基于共同共享的原则和流程。

最终版本的条款指出各成员应朝着国际系统和原则的方向努力。新西兰在早期的文本草案中提出了“泛欧洲线上公共采购”（PEPPOL）方案，为电子发票设计了一套具有互操作性的框架。虽然该方案中有“采购”这一名词，但该方案并不是一个电子采购平台，而是一套开放的标准，加入该方案的各实体可以交换标准化的可机读的文件，无论这些实体使用的信息技术系统为何。它不仅包括电子发票，还包括电子订单、电子托运单、电子目录等。它主要基于三大支柱：网络、文件规范、法律框架。该方案由非营利性组织 OpenPEPPOL 拥有和维护。该方案起初是给全欧洲的公共部门组织提供一种交换电子商务文件的标准化的方法，但后来逐渐被 300 多家组织接受，并成为欧洲、亚洲和北美洲 32 个国家的网络“接入点”。

2017 年，这些“接入点”被 12 万个实体所使用，交换了 6000 万份电子发票。这些实体可以自由选择“接入点”提供者，能够实现“接入一次、接入所有”的概念。为此，新西兰还曾在 WTO 中提议，把 PEPPOL 方案作为国际互操作性框架的经典范例。

然而，新西兰和新加坡在最近的 WTO 电子商务提议中，把 PEPPOL 方案给取消了。因为它们意识到，电子发票并不是只有一套单一的系统或框架，因此它们鼓励各 WTO 成员接受具有“互操作性”这一核心概念，从而打消各成员（特别是那些还没有建立电子发票系统的成员）把接受PEPPOL 作为谈判先决条件的顾虑。此外，在国际层面还有一些改善互操作性的倡议、标准、联盟， 如 ConnectONCE、EESPA 和GS1 等。各区域性组织，如美国“商业支付联盟”、“数字商务委员会”等，需要根据不断演变的国际框架调整各自的模式。幸运的是，在所有这些倡议中，最核心的还是具有“互操作性”这一共同目标。这也是新西兰和新加坡在提议中最为关切的。

这种开放的、非限制性的条款或许是一种最为务实的方式，对于那些尚未建立电子发票系统的成员来说，更容易接受，更容易支持加入谈判。例如，美国和日本，这两个 WTO 成员都希望达成可观的谈判成果，但都尚未建立电子发票系统，应该都会支持在协定中加入“互操作性” 等条款，而不会颁布各自的、不相兼容的电子发票政策。

四、结论

支持数字贸易要求各国解决好壁垒问题（不管是大的还是小的、新的还是旧的、明显的还是隐藏的），使企业能够利用技术和互联网，通过更好的市场准入以及监管的兼容性，实现规模经济。电子发票虽然不会引起人们太多的关注，也不会成为贸易的关键壁垒，但是它对于全球数字经济的重要性与日俱增，特别是对于中小企业而言。各国应支持使用电子发票，确保各自的电子发票系统以一种无缝的方式衔接。否则，关于电子发票的各种纷繁复杂的规则只会成为阻碍数字贸易发展的壁垒。

各国先就基于共同国际原则和流程的“互操作性”问题开展合作，而非强制要求达成一套严格、统一的系统，不失为一种灵活、务实的方式。澳大利亚、智利、新西兰和新加坡在这方面的努力值得美国、欧盟以及其他国家更好地参与和支持 WTO 电子商务谈判。