“一刀切”的风险管控，要么管控过松实现不了管控目的，要么管控过严，降低了效率，同时增加了执行的难度。新《安全生产法》强调应建立安全风险分级管控制度，细化安全风险的管控要求，按照安全风险等级实施管控，辨识评估安全风险，保证管控措施与风险等级相匹配。新《安全生产法》同时规定建立隐患排查治理的双重预防机制，要求将重大事故隐患排查治理情况向管理部门和职工报告，既要满足合规要求，发现问题以便及时整改，也要保证管理部门和员工的知情权，便于监督和管理，还要求通过信息化建设，将重大事故隐患纳入信息系统进行管理。

（四）增设民事公益诉讼和行政公益诉讼制度

重大事故隐患和生产安全事故涉及国家利益和社会公共利益维护，但某些地方政府部分出于提升经济效益的考虑，对安全生产事故风险的容忍度比较高 [1]，可能出现以罚代责，甚至不作为的情况，导致监管措施难以落实到位。

因此，新《安全生产法》第七十四条新增：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”在民事诉讼方面，新《安全生产法》规定检察院作为适格的起诉主体，代表国家和公共利益追究责任人的民事责任。在行政诉讼方面，新《安全生产法》规定在安全管理部门怠于履行职责的情况下，引入检察院作为监督机构，可以提出检察建议，甚至可以提起行政诉讼，以国家公权力监督干涉管理部门的不作为，可以防治因地方政府不作为和地方保护导致责任无法追究的情况。

（五）强化新问题和专门问题应对

新《安全生产法》对安全生产领域的新问题管制进行补缺，例如，将关系生产安全的监控、报警、防护、救生等辅助设备、设施纳入保护范围；明确禁止安全服务机构租借资质、挂靠、出具虚假报告；按照业务相近原则确定平台经济等新兴行业、领域的安全生产监管部门，避免出现监管空白等。

另外，新《安全生产法》对于部分特定专门行业和专门领域的安全生产问题也提出了具体要求，例如，要求餐饮企业安装燃气报警装置；要求建筑施工企业履行安全管理职责，禁止其倒卖、出借、挂靠等各种转让施工资质；要求高危行业、领域的生产经营单位强制投保安全生产责任保险等。

（六）加大违法处罚力度

新《安全生产法》对安全生产违法行为的处罚力度上有所加强，首先，在罚款的金额上有所增加，例如发生特别重大事故，且特别严重情况下，最高罚款可达1亿元；其次，新《安全生产法》引入了按日连续处罚、按照收入比例、违法所得倍数进行处罚的机制，处罚方式更严格，实现“过罚相当”的目的，避免畸轻畸重。最后，在处罚的责任形式上，扩大了停业整顿、吊销营业执照、从业限制以及终身禁入的适用范围，惩戒力度更大。

二、企业及相关人员违反《安全生产法》的法律责任

随着《安全生产法》的实施，生产经营单位及相关人员应了解安全生产违法违规行为将引起何等法律责任，以便做好安全合规管理，有效规避风险。

（一）安全生产义务与刑事责任

新《安全生产法》中多处规定相关违法行为“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。新修订的《中华人民共和国刑法》（简称 “新《刑法》”）已于2021年3月1日开始实施。本次新《刑法》中涉及生产经营单位及人员安全生产相关刑事责任的罪名简述如下：

1、重大责任事故罪

在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，可能构成重大责任事故罪。 [2]重大责任事故罪以违反安全管理规定为前提，是否违反安全管理规定的一项重要判断依据即是企业的生产管理是否符合《安全生产法》的要求。

2、强令、组织他人违章冒险作业罪

新《刑法》在“强令违章冒险作业罪”基础上增设“组织他人违章冒险作业罪”，即“明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业”。 [3]新《安全生产法》规定，国务院应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门负责制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。 [4]因此，是否符合新《安全生产法》的作业要求，是否存在符合标准的重大事故隐患，是判断是否构成该罪的重要依据。

3、危险作业罪

新《安全生产法》强调要“从源头上防范化解重大安全风险” [5]，并规定生产经营单位进行爆破、吊装、动火、临时用电以及其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实 [6]，否则可能被处罚或构成相应刑事责任。

虽然没有发生实际事故，但具有发生严重后果的现实危险的行为，也可能承担刑事责任。新《刑法》增设“危险作业罪”正是这一理念的反映。 [7]该罪名以违反安全管理规定为前提，只要存在现实危险即可能构成犯罪，不以发生重大伤亡事故或者其他严重后果为条件。

4、提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪

刑事责任不仅涉及生产经营单位及员工，也涉及提供专业支持服务的其他中介机构及人员。新《安全生产法》规定，承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构出具失实报告的，责令停业整顿，并处罚款。 [8]相比于原有规定的“出具虚假证明”，“出具失实报告”的不同点在于前者的主观方面为故意，而后者的主观方面则为过失，对评估机构设定了更高的注意义务。如情节严重，甚至可能构成提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪。 [9]

（二）安全生产义务与行政责任

行政责任是制裁、处罚生产经营单位及其员工违反《安全生产法》行为的常见形式，了解企业与人员的安全生产义务及潜在的行政责任风险，对于企业安全生产合规至关重要，以下试举几例分析。

1、重要的管理制度或者人员缺失

新《安全生产法》对企业的安全生产管理制度和人员的配备要求有所提升，主要体现在：补充要求危险物品的装卸单位设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作，装卸单位主要负责人和安全生产管理人员应具有合格的安全生产知识和管理能力，否则，将被责令限期改正、处以罚款甚至责令停产停业整顿。 [10]

2、不符合安全生产条件或者存在重大事故隐患

新《安全生产法》规定对于存在重大事故隐患等情形的单位，可以依法予以关闭，限制其负责人担任任何生产经营单位的主要负责人，甚至终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人，这是在行政责任方面极为严厉的处罚措施。具体情形包括：（一）存在重大事故隐患，一百八十日内三次或者一年内四次受到《安全生产法》规定的行政处罚的；（二）经停产停业整顿，仍不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的；（三）不具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，导致发生重大、特别重大生产安全事故的；（四）拒不执行负有安全生产监督管理职责的部门作出的停产停业整顿决定的。 [11]

3、未采取措施消除事故隐患

对于生产经营单位未按照规定采取措施消除事故隐患的，新《安全生产法》在责令立即消除或限期消除的基础上增加了罚款处罚，同时提高了相关责任人员的罚款金额。 [12]

4、企业内部人员未履行法定的安全生产职责

如果未履行法律规定的安全生产管理职责，对于单位主要负责人，新《安全生产法》不仅规定可以对其处以罚款、撤职，甚至可以限制其担任任何生产经营单位的主要负责人或终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人；而对于其他责任人和安全生产管理人员，则可以责令限期改正、罚款、暂停或者吊销其与安全生产有关的资格。另外，对于各责任主体均提高了罚款的金额或比例，加大了处罚力度。

5、中介服务机构出具失实报告或虚假报告

除了生产者、经营者外，中介服务机构出具失实报告或虚假报告的，根据新《安全生产法》规定，除经济处罚之外，还可以责令停业整顿、吊销相应资质和资格、限制从业，甚至实行终身行业和职业禁入。此外，新《安全生产法》将“租借资质、挂靠”也列入处罚情形。 [13]

6、企业发生生产安全事故

生产经营单位如发生安全事故，企业可能会被关闭、吊销其有关证照等，主要负责人可能会被撤职、处以罚款等，个人经营的投资人也可能会被处以罚款。新《安全生产法》大幅提高对安全事故的处罚力度,除提高了单位罚款金额外，对情节特别严重、影响特别恶劣的，还可以处以一般罚款金额二倍以上五倍以下的惩罚性罚款。 [14]企业主要负责人未履行安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，最高可被处以上一年年收入100%的罚款。 [15]

（三）安全生产义务与民事责任

安全生产义务相关的民事责任包括侵害具体权利人的民事赔偿和侵害公众利益的民事公益诉讼两类。

1、侵害具体权利人的民事赔偿诉讼

新《安全生产法》规定新增生产经营单位发生生产安全事故后，有及时采取措施救治有关人员的义务。因生产安全事故受到损害的从业人员，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权提出赔偿要求。此外，安全生产领域下的民事责任多由于安全生产单位违反安全生产制度，实施民事侵权行为，对员工或第三人造成人身、财产的损害，安全生产单位为此应承担相应的民事赔偿责任。

除了生产经营单位，新《安全生产法》规定安全评价、认证、检测、检验机构出具失实报告的，除应承担罚款等行政责任外，给他人造成损害的，依法承担赔偿责任。

2、侵害公众利益的民事公益诉讼

生产安全事故和重大事故隐患涉及国家利益和社会公共利益，新《安全生产法》对安全生产领域的公益诉讼制度作出了明确规定。因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。 [16]

在2019年的裕翔公司违规采矿民事公益诉讼案中，裕翔公司作为矿业企业，因安全生产管理不善，导致矿区坍塌，造成周围农田和种植物毁损。经禹会区人民检察院提起民事公益诉讼，诉请判令裕翔公司采取治理措施对塌陷区复垦恢复原状。裕翔公司于庭审中主动申请调解，并提交了治理修复方案、工程预算、进度安排等。后法院制作调解书明确裕翔公司应于2021年7月30日前按治理修复方案自行施工消除危险、恢复原状，并通过验收，否则将承担所有治理修复费用。 [17]

三、企业安全生产合规建议

（一）完善安全生产合规体系

企业应更新、完善安全生产合规体系。首先，应从总体上根据新《安全生产法》的修改内容，对应更新和完善企业安全生产合规体系下的相关组织架构、制度、流程等，更新合规义务要求、合规风险清单、合规考核内容、责任追究等，以确保安全生产合规体系适用新的《安全生产法》的具体要求，确保合规体系的有效运行。

（二）健全安全生产责任体系

新《安全生产法》将企业安全生产责任主体范围扩大，企业主要负责人、其他负责人及安全生产管理人员都负有相应的安全生产管理职责。同时，新《安全生产法》要求企业建立健全并落实全员安全生产责任制，将安全生产的责任落实到生产经营单位的每一个员工。企业要通过明确员工的安全生产合规义务，让每个员工意识到自己既是安全的直接利害关系人，也是责任人。安全生产管理是一项专业、系统而且复杂的工作，企业应当与各类专业机构开展合作，例如评估、审计、监测、法律等，同时将外部工作流程及结果作为考核标准之一，纳入安全生产合规体系，以确保安全生产责任体系的有效运行。

（三）加强安全生产培训与实践

生产经营单位应制定安全生产教育和培训计划，定期组织对员工、被派遣劳动者、实习学生等进行安全生产相关的教育和培训，这是安全生产合规的重要内容。安全生产管理是一门实践的技能，需要通过实战演习、模拟演练等各种方式增强员工的实践能力。培训和实践的情况及考核结果应当记录在案，与员工合规表现相结合，作为合规考评、评价的依据。在《安全生产法》确定安全生产全员责任制的背景下，企业应当通过加强培训与实践，宣传安全生产文化，使得安全生产意识深入到企业全体员工的日常工作中。

（四）构建安全风险分级管控制度

新《安全生产法》新增规定的安全风险分级管控机制，对风险管控提出了明确的合规要求。建议企业按照一定标准，例如安全风险事件发生可能性的高低、影响程度的大小、刑事责任、行政责任、民事责任等不同的法律责任等，对各类危险源进行辨识和评估，制定风险清单，对安全生产风险的类型进行分级排序，确定需要优先关注和应对的安全风险。同时针对不同等级风险设置不同的管控层级和措施，风险越大，管控级别越高。加强对各级别安全风险的监测、预警、防控。上级负责管控的风险，下级必须负责管控，并逐级落实具体管控措施。确保低等级的风险也应得到及时妥善的处理。

（五）定期合规检查排除合规风险

新《安全生产法》将隐患排查治理和建立风险等级管控制度确定为安全生产的双重预防工作机制，为安全生产合规检查提供了明确的法律依据。企业应当开展定期和专项合规检查，由内部管理人员和外部顾问组成合规检查工作团队，制定合规检查清单，开展合规检查，排查风险隐患，并形成合规检查报告，揭示合规风险问题并提出合规整改建议。检查结果可作为员工落实安全生产责任的依据，记入其合规考核并与绩效挂钩，亦可作为责任追究的依据。双重预防机制的有效建立及切实执行，有利于企业防患于未然，防范安全生产风险。

（六）安全事故处理应对

生产经营单位发生安全事故是安全生产合规风险爆发的典型形态。企业应当启动安全生产事故应急预案，迅速采取有效措施，实施抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，妥善保护事故现场，上报主管机关，并保持与企业法律顾问、安全评估顾问等专业机构沟通，商定应急处置及后续事宜。在和主管机关处理事故过程中，注意留存证据，把握陈述和申辩的合法权利，积极跟踪事故调查进程，合理合法地应对事故处理。安全事故处理应对的合规性不仅事关降低安全事故损害结果，也是预防二次事故，以及追究事故责任、事故整改以及事后评估的重要因素。

结语

安全生产合规作为企业EHS合规的重要组成部分，事关人民群众的生命财产安全，始终受到党和国家的高度重视。新《安全生产法》应社会经济发展现状，对生产经营单位及其员工提出了更高的合规要求，尤其是大幅度加大了对违法行为的处罚力度。企业应高度重视安全生产合规工作，筑牢安全事故的防线，防止和减少生产安全事故，促进企业及经济社会持续健康发展。

[注]

[1] 徐本鑫、储源：《安全生产领域检察公益诉讼的制度逻辑》，《昆明理工大学学报》（社会科学版）2020年第1期。

[2]《刑法》第一百三十四条第一款。

[3]《刑法》第一百三十四条第二款。

[4]《安全生产法》第一百一十八条第二款。

[5] 《安全生产法》第三条。

[6] 《安全生产法》第四十三条。

[7] 《刑法》第一百三十四条之一。

[8] 《安全生产法》第九十二条。

[9] 《刑法》第二百二十九条。

[10] 《安全生产法》第九十七条。

[11] 《安全生产法》第一百一十三条。

[12] 《安全生产法》第一百零二条。

[13] 《安全生产法》第九十二条。

[14] 《安全生产法》第一百一十四条。

[15] 《安全生产法》第九十五条。

[16] 《安全生产法》第七十四条。

[17] 最高人民检察院、应急管理部联合发布9件安全生产领域公益诉讼典型案例之二。

The End

作者简介

周亚成 律师

北京办公室 合伙人

业务领域：投资并购和公司治理, 诉讼仲裁, 环境保护和安全生产

特色行业类别：能源与自然资源

周旋 律师

北京办公室

非权益合伙人

业务领域：投资并购和公司治理, 环境保护和安全生产, 诉讼仲裁

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