习近平总书记强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。当前，实现共同富裕的短板主要在农村。农村宅基地及农房作为农民最重要的生活资料和固定资产，没有随着城市化和工业化进程为农民带来更多的增值收益。农民共同富裕呼唤深化农村宅基地制度改革。近年来，江苏农村宅基地制度改革为农民共同富裕提供了就业、用地和资金等方面的红利。笔者最近对江苏6个国家级农村宅基地制度改革试点地区和10个涉农县（市、区）103个村（社区）的1008户农户进行了调查，对江苏进一步释放宅基地制度改革红利、促进农民共同富裕面临的突出问题进行了分析，并提出了对策建议。

一、农村宅基地制度改革为农民共同富裕带来三大红利

1.宅基地制度改革为农民共同富裕提供就业红利

       通过深化宅基地制度改革，放活宅基地使用权、盘活闲置宅基地及农房，有利于城市资源进入乡村、建设乡村，为市民下乡创业、返乡人员回乡创业创造机会；有助于发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目，通过乡村产业发展为农民就业和增收提供了有力支撑，促进共同富裕。江苏溧阳市庆丰村对退出的宅基地及农房通过艺术化方式加以改造，把空房子变为稻田书斋、风吹稻花民宿和“炒米高”咖啡馆；把旧房子做成“庆丰包子铺”、“三五斗”米仓和米酒工坊，并对外开展招商，吸引各类人才下乡“二次创业”，2021年吸引游客36余万人次，带动村集体增加经营性收入128余万元；牛马塘村村民以宅基地和农房入股，在获取1.8万元/年的保底收益分红的同时，每年享受75元/平方米的房屋租金收益，每户年均增收3.7万余元。泗阳县穿城镇颜圩村利用财政涉农资金，在退出宅基地上自建“家门口就业”标准化厂房3000 平方米，对外出租用于菊花烘干、肥皂加工等“三来一加”项目，村集体获得租金9.4 万元/年，吸纳留守劳动力就近就业40余人。

2.宅基地制度改革为农民共同富裕提供用地红利

       在耕地保护红线和建设用地总量管控背景下，通过深化宅基地制度改革，探索宅基地流转、自愿有偿退出等，满足本地农民建房、乡村产业发展、农村公共设施和公益事业建设用地需求；探索宅基地退出与集体经营性建设用地入市的有效衔接，进一步提高宅基地的资产价值，为农民增收创造有利条件。同时，深化宅基地制度改革还可以为村集体带来收益，有助于发展集体经济、公共事业，实现集体成员的共同富裕。江苏沛县在宅基地制度改革中不断健全农民建房新增建设用地规划和计划指标保障机制，2021年农民住宅用地需求1538亩，落实1661亩；将宅改与集体经营性建设用地入市改革进行统筹，2021年完成入市挂牌交易地块17宗1623.75亩。

3.宅基地制度改革为农民共同富裕提供资金红利

       通过深化宅基地制度改革，对宅基地确权赋能，赋予宅基地独立的价值和独立承担责任的能力，农民和集体可以通过对宅基地及农房进行抵押贷款融资，让农民、集体有更充足的资本进行农业农村现代化建设，提高农民收入水平，助力实现共同富裕。江苏武进何墅村探索开展宅基地建房按揭贷款试点，江南农村商业银行根据农户建房实际资金需求，为农民自建区量身定制金融服务产品，在全市首推“江南乡村安居贷”，贷款额度最高为房屋建造总价或评估价的70%，贷款期限最长10年，贷款利率4.95%，宅改试点期内区财政对农户进行1%贴息补助；2021年，江南农村商业银行已向42户有贷款需求的农户发放贷款资金1763万元。昆山持续推进农村建房贷款，支持农民翻建农房，改善住房条件，2022年共发放农民建房贷款498笔，累计贷款金额达到1.6亿元。

二、释放农村宅基地制度改革红利亟待破解三个难题

       江苏通过宅基地“三权分置”改革的实践探索，有力地壮大了农村集体经济、增加了农民财产性收入，缩小了城乡居民收入差距，但是实践中仍有三个难题亟待解决。

1.宅基地所有者权益没有得到应有体现

       农村宅基地存在所有权主体虚化的问题，调查发现，江苏54%的受访农户认为宅基地归自家所有，有不少农户将宅基地私下流转、交易，产生的收益全部占为己有。长期以来，宅基地所有权包括的权利内涵不明确，农民集体缺乏最能体现所有权价值的收益权和处分权，主要原因是相关制度安排中限制了农村土地所有权主体的处分权，这既与农民集体所有权主体的虚化有关，也与农村土地产权制度安排上对所有权主体权能的弱化有关。

2.宅基地资格权认定与登记存在障碍

       伴随农村产权制度改革而衍生出集体股份制企业等新的集体经济组织形态，给集体成员资格的认定带来了新的挑战。在户籍制度改革背景下，农业户口、非农业户口的性质划分取消，婚嫁、就学、参军等原因带来的迁徙和变动十分频繁，无论是新迁入的还是已迁出的集体成员都想主张宅基地资格权，而目前农村集体经济组织的法律地位模糊不清，成员资格认定在法律上没有明确，即使形成了一些指导性文件，但在具体界定时，往往出于现实合理或“人情”因素，会出现非本集体经济组织成员享有宅基地资格权的情况。问卷调查发现，仅有40户受访农户取得不动产统一权证。

3.宅基地使用权流转范围偏窄，流转机制不健全

       共同富裕要求通过农村宅基地“三权分置”改革扩大宅基地使用权流转范围。但受法律限制，目前宅基地流转范围限定在本集体经济组织内部，市场容量非常有限，造成宅基地流转活力不足。此外，宅基地（农房）流转交易市场尚不健全，宅基地地价体系和评估标准缺失、市场中介服务缺位，缺乏信息发布平台和渠道，诚信履约机制缺乏，导致经营业主与农户之间的合同签订、履约不规范，矛盾纠纷调解难。调查发现，只有约5%的受访对象有宅基地流转行为，主要发生在苏南地区。

三、深化农村宅基地制度改革促进农民共同富裕的建议

       顺应共同富裕的要求，需要进一步释放农村宅基地制度改革红利，不断丰富和完善宅基地权能体系和实现形式，为建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度提供实践经验。

1.完善宅基地集体所有权行使机制

       扩大宅基地与农房统一登记发证范围，明确宅基地的所有权主体和权利内涵。结合“三调”成果，全面开展宅基地、农房统一不动产权证书颁发登记工作。通过产权登记，保障宅基地的用益物权，赋予宅基地上的房屋具有抵押、担保、流转等权能，使换证后的农房与城市住房一样平等享有相同的财产权利。宅基地“三权分置”实施过程中应充分体现所有者的权益，宅基地资格权的界定以及宅基地的申请、分配、回收应由所有者来实施，超标宅基地的有偿使用费以及宅基地使用权流转产生的收益也应体现所有者的权益。

2.探索宅基地农户资格权多元化保障机制

       保障农户宅基地资格权，首先需要明确认定标准，具体的认定程序可由乡镇监督各村集体完成。资格权的内涵不仅包括取得宅基地的权利，还包括使用权、流转权、收益权等内容，体现农户宅基地的财产价值。因地因时制宜，分类施策，探索农户宅基地资格权多元化实现方式。在人多地少、城镇化水平高的经济发达地区，探索集中统建、多户联建等保障方式；在城镇开发边界内，探索通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式，保障农民住房需求；在国土空间规划确定的城镇开发边界外的传统农区，可以沿用“一户一宅、限定面积”的分配宅基地建房方式，也可以通过改建、翻建、提高容积率的方式改善住房条件。

3.健全宅基地使用权流转机制

       应允许各地结合实际，采取差别化办法，在确保风险可控的情况下，适度放活宅基地使用权。（1）在经济较为发达的城市郊区,重点通过宅基地使用权租赁、作价入股、抵押等方式发展第二产业和第三产业，增加农户和集体的收入。（2）在经济欠发达的传统农区或农村腹地，通过宅基地整理复垦、置换、退出等方式，与村庄布局重构、增存挂钩等相结合，增加农民收入。（3）在有旅游资源的地区,则通过宅基地使用权租赁、入股、退出等方式，重点发展乡村旅游、民宿、文化创意等产业。此外，需要逐步放宽宅基地使用权流转范围，激发宅基地流转活力，提高农民宅基地流转收益。加快建立农村宅基地基准地价体系，依托农村产权流转交易市场，运用“互联网+”的技术优势，组织供求双方进行信息发布、流转交易、交易鉴证、合同签署，逐步形成城乡统一的土地流转交易市场。

4.建立部门联动机制

       加强部门信息共享，建立联动机制。自然资源部门要加快做好房地一体不动产登记发证工作，与农业农村部门共同研究提出闲置宅基地盘活利用政策，明确宅基地流转方式、期限、费用及土地使用性质等内容，在有条件的地方开展宅基地有偿使用和自愿有偿退出试点；农业农村、自然资源部门联合研究集体土地所有权的落实机制，明确宅基地资格权的认定主体、认定标准、保障措施和收回情形，明确集体经济组织按照一定比例分享宅基地使用权流转收益；金融部门加大支持力度，研究制定鼓励地方金融机构开展宅基地抵押、担保融资政策，建立农村住房（宅基地）抵押贷款机制和风险补偿机制。

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