美国天然气产业的发展是一个市场化的过程，整体来看，经历了自然垄断阶段、全面监管阶段、市场化发展三个阶段。

自然垄断阶段。美国天然气产业的发展始于19世纪20年代初，但在20世纪30年代之前，天然气开发规模小，整个天然气产业处于自然垄断阶段，管道公司垄断买方与卖方市场。此阶段天然气消费规模小，主要以民用为主，也没有形成全国性统一管理。

全面监管阶段。20世纪30年代中后期至70年代末，伴随着国内大型油田的纷纷发现，美国天然气产业开始进入规模化发展时代。面对天然气产业快速扩张带来的恶性竞争、管道运输能力不足、天然气供应不均衡、天然气价格剧烈波动等问题，美国国会和最高法院先后于1938年和1954年通过了《天然气法》和《菲利普斯决议》，分别对包括州际管道运营业务、州际天然气管道贸易井口价格等在内的州际天然气市场进行监管。对州际天然气市场的严格监管严重地挫伤了天然气生产商、管道运营商等市场主体的积极性，国内天然气产量下降、价格剧烈波动、供需不平衡，也直接导致了20世纪70年代末期美国北部地区的天然气荒。

市场化发展阶段。20世纪70年代末至今，美国天然气产业处于市场化发展阶段。为缓解70年代初以来美国国内面临的严重的能源短缺与供需不平衡等问题，在卡特政府期间，国会于1977年成立联邦能源监管委员会，并于1978年出台《天然气政策法》，要求建立全国统一的天然气市场、通过市场力量推动天然气供需平衡，以及逐步解除对天然气井口价格的监管等，该法案的出台开启了美国天然气产业市场化的历史进程。1989年，国会又通过《天然气井口价格解除管制法》，进一步制定解除天然气井口价格管制的时间表，明确规定自1993年1月1日起解除对所有天然气井口价格的管制，全面实行市场定价。除此之外，联邦政府还通过开放天然气管道运输业务、取消对天然气利用的限制等方式推进天然气产业的市场化改革。

1992年，美国联邦能源监管委员会颁布第636号令，要求分离天然气运输业务与销售业务，管道运营商只能从事管道运输业务。与此同时，在天然气管道运输领域强制推行第三方准入，管道运营商不得绑定销售天然气，必须公平地向市场开放管道运输、仓储等服务。自此，彻底打破了管道运营商对天然气市场的垄断。自90年代初期开始，美国实现了天然气生产、运输和销售全产业链的市场化，美国天然气产业进入全面市场化发展阶段，美国天然气市场的自由化程度得以进一步提升。

进入新千年以来，美国政府大力推动非传统天然气资源的开发。随着页岩气水平井钻完井技术和水力压裂技术的大规模商业化，美国页岩气产量从2007年的1.29万亿立方英尺迅速攀升至2016年的17万亿立方英尺，十年间增长了十余倍。页岩气产量的飙升直接推高了美国天然气产量，并使美国成为天然气生产与出口大国。据国际能源署（IEA）预测，页岩气产量在美国天然气总产量的比例将从2013年的不足48%提升至2023年的82%，页岩气已成为美国天然气产量的主要来源。页岩气革命的发生、发展与深化推动美国天然气产业进入崭新发展阶段，也促使美国天然气市场出现一些新的变化。

2美国天然气市场政策新变化

当前，美国天然气市场成熟、天然气硬件基础设施发达、法律与监管体系完善，美国是全球天然气产业发展最为成熟和稳定的国家之一。特朗普就任总统以来，美国天然气产业的发展发生了一些新的变化。

特朗普政府的能源政策承载了广泛的政治经济战略使命与要求。特朗普执政之初，便提出实现“美国能源主导”、开创美国领导的“能源新时代”的战略目标，希望依托强大的能源实力更好地服务于美国的全球战略与国内经济发展战略。天然气战略是美国能源战略的关键一环，特朗普政府非常重视天然气产业的发展。在国际层面，特朗普政府希望以强大的天然气实力助推“美国能源主导”目标的实现，增强美国在全球能源政治经济格局中的主导权和影响力；在国内层面，特朗普政府将天然气产业的发展与国家能源安全、社会经济发展紧密结合，依托天然气产业的跨越式发展化解社会经济发展领域的矛盾与问题。因此，自执政以来，特朗普先后颁布了“美国优先能源计划”“促进能源独立和经济增长的行政命令”等政策措施，要求在宏观政策、规章制度、监管体系、产业布局等层面进行调整，以更好地推动美国天然气产业的发展，进一步释放国内天然气产能，大幅度提高美国天然气产量。

“撤销管制”是特朗普能源新政的重中之重，这一政策将会对美国天然气产业的发展带来深远的影响。在天然气行业，特朗普政府“撤销管制”政策主张主要体现在两个方面。一方面，要求重新审议奥巴马政府时期出台的能源政策，对限制天然气开发的相关政策措施进行修改和撤销，以进一步释放美国天然气产能，扩大天然气生产与出口能力。目前，特朗普政府正在修改关于放开在近海水域从事天然气钻探活动的相关政策。另一方面，要求政府持续放松对天然气企业的生产经营活动的监管，激发企业活力与自主性。特朗普政府已经加快了天然气终端建设项目审批程序，放松了对天然气出口项目的审批和对天然气出口目的国的限制等。在特朗普政府“撤销管制”的政策背景下，美国天然气产业面临一次新的发展机遇。

3天然气产业高度市场化

美国天然气产业的特点主要表现为市场化程度高、硬件基础设施发达和监管体系完善三个方面。

市场化程度高，市场化运作成熟。鉴于天然气存储、运输与交易的特殊性，国际上尚未形成全球统一的天然气市场，国际天然气市场地域化特征明显。当前，国际天然气市场主要由北美市场、欧洲市场和亚太市场三个区域性市场组成，其中，北美市场是全球最成熟、竞争性最高的天然气市场。美国是北美天然气市场的关键参与者，经过近四十年市场化发展的探索与改革，尤其是页岩气革命带来的非常规天然气产量的飙升，美国对北美天然气市场的发展起到了重要的引领作用。与其他天然气市场相比，美国天然气市场最明显的特征为市场化程度高，充分竞争和自由价格是其核心特征，具体表现为以下几个方面。

（一）天然气市场发展迅速，供给与消费市场竞争充分。

20世纪90年代以来，尤其是页岩气革命以来，美国天然气市场迅速发展壮大，随之而来的是国内天然气市场的高度竞争。（1）天然气供给市场层面，美国有充足的天然气产储量和数量庞大的天然气生产经营企业，这是美国天然气供给市场能够实现充分竞争的重要基础和前提条件。（2）天然气消费市场层面，美国天然气市场规模稳步增大，天然气消费与其他一次能源消费之间的竞争持续增加，这为天然气消费市场的充分竞争创造了客观条件。其一，近年来，美国天然气消费量节节攀升，天然气市场容量进一步增大，竞争空间更加广阔。据美国能源信息署统计，天然气消费量在一次能源消费中的比例从2006年的22%上升至29%，且仍呈上升趋势。其二，在一次能源消费市场，天然气与石油、煤炭等其他一次能源形成竞争关系，天然气市场还面临消费者转换能源消费类型的压力。这也推升了美国天然气消费市场的竞争程度。

（二）定价模式高度市场化，天然气金融市场完善。

自1978年《天然气政策法》出台以来,美国天然气价格逐步实现市场化。当前，美国已经形成了以天然气市场交易中心为基础的市场化价格形成机制，该机制是天然气定价市场化程度最高、最成熟的模式之一。

美国联邦能源监管委员会将天然气市场交易中心定义为：天然气运输管道相互连通且可能产生天然气交易的地点,能够以最低的价格提供物流、贷款、仓储及产权转让等商品交易服务。由此可见，美国当前的天然气市场交易中心是以天然气管道基础设施为前提和基础的。自美国联邦能源监管委员会改革州际天然气管道系统、国会解除对天然气价格的管制之后，美国天然气市场交易中心应运而生。20世纪90年代，美国建成了世界上第一个天然气市场交易中心。90年代中期，美国各地涌现出许多天然气市场交易中心，其中最重要的就是位于墨西哥湾路易斯安那州的亨利天然气市场交易中心，其公布的天然气价格指数和期货合约已成为美国各天然气市场交易中心天然气价格的基准。目前，美国已建成并正常运行的天然气交易中心达24个。

天然气市场交易中心是美国乃至北美天然气市场运行的基础，是美国天然气金融市场得以完善的重要条件，也是美国天然气市场多层次交易体系形成的关键。天然气市场交易中心将众多天然气买方和卖方聚集在一起，多方根据市场供需条件相互博弈、相互竞争，形成不同交易合同期限的天然气交易价格。短期合同交易价格反映天然气现货市场价格，而长期合同交易体现天然气价格的未来趋势。美国天然气市场交易中心发展之初只有短期现货市场，但由于天然气价格波动剧烈，天然气现货交易的价格风险较高。20世纪90年代初，为了规避天然气市场现货交易价格波动风险并实现套利保值，纽约商业期货交易所先后推出以现货交易价格为基础的天然气期货合约交易和天然气期权合约交易，并在亨利天然气市场交易中心进行交易。天然气金融衍生品交易的出现标志着美国天然气金融市场的诞生。当前，美国天然气金融产品种类丰富，众多天然气生产商、运输商、贸易商、投资银行、对冲基金、最终消费者等市场主体参与天然气的交易和定价。美国天然气市场已形成以天然气市场交易中心为基础，现货市场、期货市场等金融衍生品市场共同调节的高度竞争的天然气市场化定价机制和多层次的交易体系。

4天然气输配管网发达

美国天然气输配体系网络化，硬件管网基础设施发达。当前美国以天然气市场交易中心为基础的天然气交易模式，决定在相当长时间内天然气管道基础设施依然是美国天然气产业发展的基础。美国天然气输配管网体系发达、天然气基础设施十分完善，已建成了世界规模最大、遍布全国各州且高度集成的天然气输气、配气管网体系。美国天然气输配管网体系包括210余个天然气管道系统、30.5万余英里的天然气管道总里程（其中，州际天然气管道干线总里程为21.73万英里）、1400多个天然气管道压缩机站场、400余个地下天然气储气库、49个管道天然气进出口站点、8个液化天然气进口设施和100个液化天然气峰值设施，以及图3美国24个天然气市场交易中心与主要的天然气运输通道服务于天然气交易的1.1万个交货点、5000余个收货点和1400个互联点等。据美国能源信息署的最新统计，美国已建成的天然气管道达897条，在建天然气管道155条。2017年，美国160余条跨州天然气管道总运输能力达到536.895亿立方英尺/天。长距离、高容量的州际天然气管道保障了美国大部分主要天然气市场的天然气供应，四通八达的管道间联络线确保了州内及城市配气网络的天然气供应。

美国天然气运输管网的发达不仅体现为硬件建设的完善，更体现为集成管网体系在天然气交易、管道利用和配置效率等方面的优势。以天然气地下储气库为例，美国将天然气存储能力集成到天然气输配管网的优势明显。美国绝大多数天然气通过地下储气库的方式进行存储，相比地面球罐存储，地下储气库既经济又安全。目前，美国已建成并集成至天然气输配管网的地下储气库400余座，主要包括枯竭油气藏储气库、盐穴储气库和含水层储气库三种类型。作为天然气输配管网的重要组成部分，集成至天然气输配管网的地下储气库不仅在天然气调峰、保障天然气稳定供应、提高天然气平均日利用效率等方面发挥着重要作用，还是国家能源战略储备能力建设的关键环节。

5市场监管体系完善

美国天然气市场监管体系完善,监管机制健全。美国天然气产业的快速、均衡发展离不开完善的监管体系。健全的监管机制既保证了天然气市场的充分竞争，也有利于天然气行业发展与环境保护、社会发展的相互协调。美国天然气产业监管机制涉及法律体系、监管机构和社会监督三个层面。法律体系层面,包括联邦法规、法令与规章和行政诉讼和法院判例等。

天然气产业监管相关法令和规章由美国联邦能源监管委员会颁布。1992年至今，共颁布与天然气相关的主要法令和规章94条。其中，1992年至2000年共颁布8条，2001年至2010年共颁布49条，2011年至今共颁布37条。20世纪80年代，美国联邦能源监管委员会通过并颁布的第436号法令、第636号法令和第637号法令在美国天然气产业市场化改革中发挥了关键作用。

为了解决天然气市场领域的冲突与矛盾，美国联邦能源监管委员会设立了行政诉讼程序，包括行政听证和审判两个环节。首席行政法法官负责制定听证程序，并负责指派主持听证的行政法法官，行政法法官还同时承担调停人、调解人和仲裁人多重身份；参与审判的人员还包括代表公共利益的律师、技术专家等，他们的目标是协助及时、高效并公正的解决诉讼案件。行政法法官的决定将成为美国能源监管委员会的最终决定。

美国在天然气领域设立了层次清晰、职能互补的监管机构。联邦层面：（1）能源部。能源部是美国最高能源管理行政机构，负责美国国家能源发展战略的制定和实施，以及相关政策的研究。能源部下设的化石能源办公室，分管天然气等化石能源发展事务。（2）美国联邦能源监管委员会。该委员会是独立于行政机构的天然气行业监管机构，国会授权联邦能源监管委员会在《联邦电力法案》《天然气法案》和《州际商业法案》框架下管理电力、天然气和石油的州际运输。其职责还包括：审议并批准天然气管道、天然气存储设施和液化天然气终端设施的选址、建设和运营方案，确定州际管道公司的费率制定方法、制定商业管理规则等。当前，联邦能源监管委员会的工作重心是监督并评审天然气管道新建和改建项目。该委员会由五名委员组成，均由总统提名、国会参议院通过。（3）交通运输部下设的管道和危险材料安全管理局。联邦能源监管委员会授权建设的所有油气管道必须在建设和运行过程中符合管道和危险材料安全管理局颁布的管道安全规定，并接受其监管。（4）环境保护署。能源管道建设需要经过环境保护署的环境评估，并符合其要求。

州层面，各州政府行政部门下设的公共事业或公共服务管理委员会负责监管联邦能源监管委员会监管范围之外的能源、电力、交通等基本公共服务。当前，美国50个州、哥伦比亚特区、波多黎各和维尔京群岛均在行政部门下设立了管理公共事业或公共服务的委员会，其主要目标是敦促各州公共事业或公共服务委员会在本州法律框架下，提高公共事业和公共服务监管的质量和效率，以确保消费者能够以合理的价格公平的接受公共服务。

社会监督是美国对天然气产业发展进行监管的重要一环。美国天然气产业监管的信息公开化程度和社会监管程度高,相关机构均设立了公众监督程序，公众和利益相关方可以全程参与并监督天然气建设项目。例如，联邦能源监管委员会开发了专门的“天然气管道申请流程”信息化系统，在审议天然气基础设施建设申请时，会在多个环节充分听取社会各方意见。社会相关机构和人员可以通过提交书面意见、参加公众审议会议、提交再审申请等方式参与联邦能源监管委员会针对某一天然气管道建设项目决策过程的监督。（注释略）

注：本文获得国家社科基金青年项目“国际制度复杂性与中国国际能源安全合作制度性话语权建设研究”（17CGJ031）的资助。

文章来源：《中国石化》201904期；国关国政外交学人微信公众平台编辑返回搜狐，查看更多